焦长权

 

2000年初，张静老师的代表作之一《基层政权：乡村制度诸问题》由浙江人民出版社出版，此后由世纪文景出版集团和社会科学文献出版社出版了增订版本，后又被纳入中华学术外译项目，被翻译为英法日等多种语言出版。虽然这本著作面世已有四分之一世纪，书中所讨论的一些具体经验问题距今也已近三十年之遥，但该书所设定的研究议题和分析框架，仍然是中国农村基层政权和政治社会学研究中难以绕开的重要命题，书中所指出的国家基层政权建设的方向，在当下则显得更为紧迫。这都证明了一本经典著作的学术生命力。

 

 

《基层政权》一书所讨论的是中国农村基层政权。近代以来，农村基层政权一直是国家政权建设的关键环节，甚至在一定程度上构成中国向何处去的重要组成部分，因此学界反复将目光投向基层政权。

 

 

张静《基层政权：乡村制度诸问题》书影，图片来源：豆瓣。

 

比如，费孝通早在20世纪40年代就对农村基层政权展开过深入讨论。费孝通认为，中国传统的行政结构是“中央集权的专制体制”和“地方自治的民主体制”的结合。从中央派遣的官员到知县为止，县衙门是一个自上而下的单轨的边界。一般讲中国行政机构的人很少注意到“从县衙门到每家大门之间的一段情形，其实这一段是最有趣的，同时也最重要的，如果不弄明白这个关键，中国传统政治是无法理解的”。

从县衙门到每家大门之间的行政构造，最核心的组成部分是一批扎根于乡土社会又能够向县衙门乃至更高层级不断渗透自身意图的士绅群体。士绅群体这一自下而上的反馈力量，虽是一种表面上隐藏起来的非正式轨道，但构成了传统时期基层行政非常关键的环节。因此，传统中国的地方和基层行政，就是在这两条上下融通的轨道有机配合下完成的，费孝通将其称为“双轨政治”。

费孝通发现，近代以来基层行政的低效以至于僵化，主要原因就在于政治双轨的拆除，国家企图将自上而下的单一政治轨道进一步筑到每家大门口，而又没有找到另一个自下而上的有效的反馈和接应机制。应该说，从士绅群体或绅权入手讨论传统中国的基层行政，确实命中了要害，也反映了学界的共同看法。

1949年后，虽然农村基层政权在一系列革新行动中发生了巨大变化，但相关的学理性探讨却趋于停滞，一直到改革开放之后才得以补充。20世纪80年代以来，随着农村基层政治经济体制的改革，农村基层政权再次进入学者的视野，一批政治学者率先投入农村基层政权建设的研究之中。20世纪90年代后，学界在短期内掀起了一场以村民自治为主要研究议题的公共学术运动，这主要是由以下几方面因素综合作用产生的。

一是村民自治的“潜在价值”被各方发现。进入20世纪90年代，事实上已经以各种形式实践了十来年的村民自治，其价值被政学两界再次发掘。政学两界共同将其定位于中国政治体制改革的一个微观突破口和试验场，并因其所具有的民主外形而受到海外的高度关注。

二是日益严峻的三农危机迅速吸引了全社会的目光。作为一个乡镇党委书记，李昌平上书总理时所用的三句话，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，在一段时间内成了一个时代的呼声。三农危机的一个直接表现是农民负担沉重和干群关系紧张，因而深入研究基层政权与农民的关系也就成了学界的自然回应。

三是20世纪90年代学界整体性的“重心下移”。20世纪80年代，中国人文社会科学总体上沉浸在一种理想主义的启蒙高歌之中，但80年代末社会气氛的突变让学界不得不沉静下来，学术专业化、规范化和本土化成为学界新的追求方向，其中一个非常具体的变化就是研究重心的下移，将研究目光更多地投向到了基层和民间。

张静的《基层政权：乡村制度诸问题》一书，正是在这一学术进程中由中国本土学者出版的一本代表性的学术著作，大力推进了对相关问题的探讨。当然，从研究初衷来讲，《基层政权》这一选题倒不是有意去追逐那场公共学术运动，而是自身学思历程自然演进的结果。

张静的博士论文是关于城市国有企业的职工代表大会的案例研究，由于当时国有企业仍然是城市经济的主体，国有企业作为单位制的代表不仅是一个经济主体，也是城市基层治理的主体，企业职工正是通过单位与国家政权之间建立制度化的连接通道，企业职代会就是其中的具体机制之一。因此，当时的国有企业实际上承担了城市基层政权的部分治理功能，张静的博士论文从某种角度讲也是对城市基层治理的探讨。

她1995年博士毕业进入北京大学任教后，1996年即进入了一项“中国乡村基层政权”的研究项目，自然地将研究领域从城市基层治理进一步扩展到农村基层政权研究，而这一新问题当时还未形成井喷式的讨论。1998年，《村民委员会组织法》修订，去除了1988年初次颁布时只要求试行的规定，中央要求全国所有村庄普遍性地施行村民自治。此后，学界对村民自治和基层政权的关注热度陡然上升，张静已经完成的相关研究立刻为后来的系列学术命题和分析框架建构提供了引领和支撑。 

在完成《基层政权》一书后，延续这一主题和路径，张静将其予以进一步拓深，在2006年又出版了《现代公共规则与乡村社会》一书，这两部著作一起共同呈现了她关于农村基层政权和中国现代国家建设的思考，形成了视角独特、立场鲜明的一家之言。

 

张静《现代公共规则与乡村社会》书影，图片来源：豆瓣。

 

以上粗略梳理了从费孝通到张静关于中国农村基层政权的学理讨论，反映了20世纪社会学界对这一重要命题的思考路线。实际上，社会学界的这些理论分析，也代表了晚清以来各界有识之士共同的思想旅程。从晚清朝野上下对“乡官论”的激烈争议，到梁启超、梁漱溟等社会名流对乡村组织体系的积极构想，再到中国共产党在革命、建设和改革等各个阶段对农村基层政权的实践探索。这些都清晰地表明：重构国家治理的末端体系，为现代国家建设和整个社会经济变革奠定一个扎实有效的基层政权体系，成为各界人士共同面对的历史挑战。学界在世纪之交重新掀起的对农村基层政权的研究热潮，只是过去一百多年关于这一命题的长篇奏鸣曲的又一高峰。

 

 

《基层政权》的研究路径是借助于国家政权建设的分析框架，对中国乡村两级的基层政权体系展开论析。但是，张静不是简单地以国家政权建设的理念作为分析起点，相反，她的大量工作恰恰是质疑和针对学界运用国家政权建设这一分析工具所展开的一些研究。当时，学界不少研究都直接援用国家政权建设的理论工具，来探讨中国历史和现实中的基层治理变迁。这些研究的一个共识看法是：中国基层治理领域中的一些重要变化是国家政权建设的结果，或者说，他们共同将国家政权建设作为一个主导性的解释变量。

张静的看法是，学界的上述结论实际上是未能清晰理解国家政权建设的真实内涵的结果。在近代欧洲历史演变过程中，国家政权建设是一个以民族国家为中心的文化和制度整合过程。从国家内部的组织形态上看，它指在一定地域范围内，一个分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构。

但是，国家政权建设不仅指这种外在组织形态的改变，更重要的是包含着一种新的治理模式和治理规则，正是这些新的治理规范和模式让权威结构的重组成为可能。也就是说，国家政权建设不仅只涉及国家权力扩张，它更涉及权力性质的改变，国家这一公共组织角色的变化，以及与之相关的各种制度的变化。民族国家这种组织形式能够成功取代其他政治单位和共同体，成为地域范围内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现了一系列不同以往的治理原则和模式，最终导致公共权威与公民关系的变化。

国家政权建设的过程意味着：在一定地域范围内，民族国家通过赋予和解放广大普通大众此前所没有的一系列政治经济社会权利，并通过政治、法律等制度化规范保障民众的这些权利，二者联合起来共同孤立和瓦解在此地域范围内行使管辖权的封建领主等各类传统政治实体，从而建立了一种新型的权威结构和治理模式，并形成与之匹配的新的秩序规范和价值理念。在这个过程中，传统封建领主和贵族的治理管辖权被取代，民众的归属认同从各类旧的政治共同体中解放出来，建立起它们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。

这种新关系依赖新的税制和法治秩序稳定下来，皇权由一个私人家族发展为现代国家组织，成为管理公共财产、受到法律约束并授权的公共服务机构。显然，国家政权建设不仅涉及权力结构的集中，还发生了规范秩序的新原则。

在《基层政权》一书中，张静以“国家政权建设”理论的规范实质意涵为参照，揭示了20世纪90年代中后期农村基层政权运行中的诸多悖论。她发现，虽然从形式上看，1949年以后的国家政权建设，似乎摆脱了晚清民国时期基层政权建设过程中的某些弊病，但实质上却并未真正发生具有“现代”特征的转变，反而呈现很多更为复杂的矛盾形态。

 

费孝通《皇权与绅权》书影，图片来源：豆瓣。

 

从基层政权和地方社会的关系结构上看，近代以来基层政权的一个关键变化是基层权威授权来源的变化。费孝通所描述的上下分治的“双轨政治”形态，是宋明以后中国农村基层治理最形象的概括，其中县以下基层权威都来自地方社区中以士绅群体为主的地方精英，因此他们与地方社会之间形成了紧密的共同利益结构。因此，授权来源方面的一个重要事实是，“不是国家授予地方权威以公共身份，而是那些原本位居地方整合中心的人物，取得了国家行政权力的认可，即他们真正的权力来源不在外部世界，而在地方体内部的利益关系本身”。

但是，近代以来基层治理的一个共同变化趋势是：国家的各类政权“建设”行动都希望将国家政权逐步向县以下的基层延伸，以加强对基层的资源汲取、社会改造和秩序控制，一个实质性的结果是基层权威逐渐由地方社区中的内生人物转变为国家权威授权的官方人士。1949年之前，这种变革的企图还只是局部性和浅层次的，在很多地区还处于新旧体制共存甚至“以旧为主”的阶段。1949年后，国家权力全方位地深入乡村，基层政治经济社会体制全面重塑，基层权威的授权来源彻底转向官制，一个结构性后果是基层政权与基层社区共同利益链接关系的弱化甚至分离。改革开放后，国家进一步赋予了基层政权更多的经济经营职能，基层政权所处的特殊位置使其在土地、信贷、信息、市场等各个方面都具有一定垄断性优势，这直接激发了它的营利冲动。在市场经济尚未完全建立，短缺经济模式依旧凸显的情况下，基层政权通过直接举办经济实体等行动参与经济经营，一方面确实取得了“异军突起”的成就，但同时从基层治理角度看也造成了基层政权的角色冲突。

基层政权的公共服务和垄断经营之间的角色冲突，对基层政权合法性带来了很大影响。一个典型例子是乡村干部经常充分利用这种角色混合，将基层政权的公共经营隐蔽转化为私人的经济牟利。

基层权威的官制化及其内部的角色冲突，让基层政权和基层社区和民众之间处于一种结构性的利益分离和冲突位置，并形成了一种低稳定的基础结构。不稳定的原因在于这种治理结构制造了冲突，它不能有效地组织社会，不能在基层政权和民众、社会和权威之间起到平衡权力的作用；相反，它不断产生政治分裂，将权威和村民置于利益矛盾或相悖的关系中。上级政府又必须在他们中间做出非此即彼的选择：支持一方，则意味着损害另一方。基层政权利用这种处于上级政府与基层社会间的垄断性中介位置，不断上下其手，进而营造了一种具有很强自主自利性的机会结构，最终对国家和基层社会之间的关系产生了离间作用。

那么，这种明显低稳定的治理结构，为何能够长期持续发挥作用？张静通过对基层政权的法治、财政、人事等方面的考察发现，国家一直在不断给基层政权和权威体系赋予很大的权力配置，让其相对基层社会和民众而言明显处于优势位置。

比如，从各类村规民约所体现出的村庄治权来讲，很多时候在国家已经有明确法律规定的领域，村庄社会依然可以以其不符合村规民约予以有效抵制，更关键的是地方政府在裁决此类纠纷时也比较明确地更加支持村规民约的治理效力，而不是遵循现代法治社会中上位法的优先序原则。这背后的实质问题，并不是村规民约的体系本身具有更强的法理基础，而是它背后的制定和实施主体是村级组织的权威。基层组织具有村民成员资格的授予权力，这种资格认定跟随而来的是一系列的农民的政治、经济和社会权利，它体现了一整套特定的村民权利授予和使权利可能实施的社会制度。也就是说，对农民而言，村民资格及其附带的权利体系，经常比公民资格带来的权利体系要更为切近和实在，因此才使村级组织权威所制定的村规民约具有较强的治理效能。

又如，从基层政权的财税制度来看，基层政权拥有自主度极强的定税权，同时又缺乏来自上级和群众的有力监督。显然，“乡村税制设计的中心在于能收多少税费，而没有放在任何赢得人们支持这种税收结构，即公正税收的合法性问题上，更没有放在如何使用这些税费提供公共需要的服务，以激励纳税人对纳税合理性的解释”。再如，虽然村民自治经过多年试行，并于1998年开始全面彻底推开，但从实践来看，在绝大多数情况下，在上级组织意图的指导下，村民选举最终还是走向了以贯彻组织意图为主的权威性自治，而不是进行社会利益组织化的代表性自治。选举出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举只增强了新权威的合法性，却并未带来选举之后基层干部和村民权利关系的制度性改变。

 

李全华摄影作品《村官选举》。图片来源：HPA湖南摄影网。

 

正是国家不断在各个维度上授予基层政权很大的权能配置，才使得那种看起来很不稳定的权威结构得以延续，并不断再生产和强化这一治理结构，使这一看起来弊病百出的体系得以维持，基层政权在基层社会和群众面前处于绝对优势位置，并不断侵蚀国家的合法性空间。但是，那种平衡毕竟处于一种过于脆弱的状态。后来的历史演变证明：张静所探讨的20世纪90年代中后期农村基层政权和基层治理情形，确实已经开始趋近于杜赞奇所探讨的20世纪上半叶华北农村的“内卷化”形态。

经过一系列复杂辨析，张静最终发现：学界所期待的国家政权建设，并由这一“建设”所应带来的一些关键性变化并没有在基层政权中发生。乡村基层政权中所呈现出来的一系列机构建设，只是停留在比较表面的层次，和现代国家政权相比还处于“貌合神离”的阶段，这一系列“为建设而建设”的行动，甚至还带来了典型的“内卷化”危机。因而，“不是所有国家权力的扩张行为，都有资格称得上是‘国家政权建设’，相当多的情况是，机构虽然在‘建设’，但上述重要的社会关系转变并没有广泛发生，相应的制度变革也没有出现并为新社会关系提供稳定的支持，流行的制度更没有体现新的政治经济权利原则。”

 

 

那么，仍然需要进一步追问的是，为何基层政权建设中会呈现出张静所叙述的各种悖论和矛盾形态？有哪些深层的结构因素制约着基层政权的现代转型？

基层政权是联结乡土社会与国家政权的核心枢纽，也是现代国家真正有效扎根乡土社会的关键，因此成了近代中国国家政权建设和整体政治经济转型中的重要环节。基层政权之所以处于如此重要的结构性位置，主要原因是传统中国是一个典型的乡土中国，以家庭为基础的“过密化”的小农经济和血缘地缘相互组合塑造而成的乡土性的村庄社区，构成了乡土中国最基本的社会和经济基础。因此，“过密化”的小农经济+乡土性的村庄社区，是乡土中国的根本底色，也是农村基层政权所要面对的基本治理和服务对象，这是讨论乡土中国之上的基层政权建设最基本的结构背景。

 

胤禛耕织图册（故宫博物院藏），图片来源：新华网。

 

传统时期的帝国治理，最终也得落实到县衙门与每家大门之间的基层行政中来。但是，除特殊时期外，帝国治理的主导性政治哲学是“无为主义”，轻徭薄赋是统治者的终极理想。因此，在承平时代，基层行政面向帝国的治理任务无非是有限的赋税徭役，除此之外的公共服务、社会治安、民情教化等任务基本都交付地方社区自行解决。以上下分治为基础的“双轨政治”，正是匹配于上述治理任务才得以长期有效运转，皇权只直接架设到县级，县级以下由地方自治的方式形成“简约治理”，甚至被韦伯称为“疏放性行政”，或如萧公权所称的“局部的行政真空”。在无为政治的理想下，地方社区中的人民对“天高皇帝远”的中央权力极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，“帝力于我何有哉！”

但是，近代以来，在列强环伺之下，无为政治的理念和实践都不可持续了。富国强兵成了时代的要求，如何在一个乡土社会之上建设一个具有强大国家能力的现代国家，成了近代中国数代仁人志士的不懈追求。作为一个后发外生型现代化国家，中国不仅不可能像一些先发资本主义国家一样通过海外殖民掠夺的方式来部分完成工业化的原始积累，相反，其本身就处于被帝国主义掠夺扩张的范围之中。因此，无论是被动应对帝国主义的战争和经济掠夺（典型的是大规模战争赔款），还是主动追求现代军事武装和工业发展所需的资本积累，都只能通过在国内完成，说到底也就只能通过基层政权这一机器向广袤农村地带汲取。

如此就发生了一个严峻的问题：乡村社会会不会发生长期“过载”问题？若真是如此，这对基层政权建设会带来何种影响？

在一个人多地少、农业剩余非常稀薄的“过密化”小农经济的基础上，要实现长期大规模的资本汲取，这必然给小农经济和乡村社会带来超出实际承受能力的负载，因此农村和农民的长期“过载”基本也不可避免。自晚清以来，一直到21世纪初全面取消农业税费，农村的历次重要危机可能都与小农经济的“过载”有密切关系。这无论是杜赞奇所探讨的1949年前华北地区的基层政权“内卷化”，还是1949年后的三年困难时期的农业危机，抑或是20世纪90年代末期所发生的全面性的三农危机，小农经济的“过载”都是其中一个非常重要的因素。

 

杜赞奇《文化、权力与国家——1900—1949年的华北》书影，图片来源：豆瓣。

 

20世纪90年代中后期的三农危机就是一个典型的例子。进入20世纪90年代，中国其实已经基本越过了长期依靠农业税费汲取来支撑国家机器运转和工业化建设的历史阶段，已经可以开始推动逐步降低和取消农民负担的战略转型。但是，由于20世纪90年代中国正处于市场经济体制改革的关键阶段，以国有企业改革为代表的城市经济改革正处于艰难时期，国家没有能力和空间来调整和重塑城乡工农关系，反而希望让农业农村继续为国家社会经济发展承担更大的责任。

比如，分税制改革的一个并非完全出乎意料的后果，是直接加剧了中西部农村地区的基层财政紧张。基层政府不得不将财政缺口向农村转移，也就是加大对农村和农民的财政汲取，这是造成20世纪90年代三农危机的一个重要体制性因素。回头来看，决策者在面临着中央财政难以为继，整个城市经济体制改革迎来艰难挑战的时刻，所做的战略选择是希望农业农村继续为国家社会经济发展做出更大的牺牲和贡献，因此不仅乡村两级的各类公共支出和公共事业完全由农民自己兴办，还通过各种政策向农村汲取更多资源支持国家改革和发展。

比如，20世纪90年代，中国农村地区展开了一轮规模庞大的普及九年义务教育运动，普及九年义务教育对提高全国人民教育素质和劳动力素质确实是一件重要工作，为后来中国经济的发展也储备了一批精良劳动力。“普九”运动这正好赶上20世纪80年代中后期那波庞大的婴儿潮人口全部进入义务教育阶段，这对农村义务教育提出了严峻挑战，给基层财政也造成了巨大负担，而这笔巨大的教育投入则完全由乡村两级从农村自筹解决。农村税费改革后清查乡村债务表明，“普九”运动形成的债务是中西部农村乡村债务的主要来源之一。

回头来看，20世纪90年代的农村基层政权，确实因过分自主性和积极行政造成了很多问题，甚至办了很多荒唐事，但同时不能忽略的是也给当时农村的公共事业和社会发展做了不少事情，背后更深层的原因是宏观体制设计仍然希望农业和农民为国家现代化继续做更大贡献。

除了面对“过密化”的小农经济长期“过载”的结构性背景外，基层政权还得面对一个乡土性的村庄社区。为了生产生活的合作需要，以家庭经营为基础的农民逐步形成了超越于家庭之外的村庄社区，这是一个血缘和地缘纽带互相塑造，并较强内聚力的生产生活共同体。虽然村庄社区在中国不同农村地区呈现的具体结构形态差异甚大，但与以大规模农场为主导的新大陆国家的农村相比，村庄社区仍然是传统中国农村最重要的社会结构实体。 

村庄社区的核心特征是乡土性，即由血缘地缘高度整合塑造的安土重迁、生于斯长于斯的熟悉亲密社群。同时，由于村民的流动性很低，地缘也就成了血缘的投影，因此以血缘为基础的亲属社群及其结构原则就成了村庄社区中的主导性规范。费孝通所指出的“差序格局”的结构形态，及其“维系着私人的道德”的规范原则，是对基层乡土性的村庄社区最准确的概括。总之，传统乡土性的村庄社区是一个具有较强内聚力，内外有别的基层社会单元。

对基层治理和基层政权建设而言，乡土性的村庄社区是一柄双刃剑。就传统时期的县级以下地方治理而言，正是因为有了村庄社区很强的内部整合性，使皇权可以止步于县衙，形成“看守政府”的态势，地方社会的各类公共事业基本尽可由地方自治解决，皇权只需在“不得不”介入时偶尔进入即可。这种上下分治的“双轨政治”模式，基本有效地保证了帝国基层治理的简约高效，当然也将皇权结构性地限制在了非常有限的范围之内，使其如韦伯所说的“巨大而脆弱”。

但是，近代以来，当国家面临救亡图存、富国强兵的挑战时，那种以无为主义政治哲学为指引的传统治理模式就难以应付了。当国家希望从剩余稀薄的小农经济上汲取更大资源以求增强现代国力时，打破传统村庄社区的自我保护，以组织化的基层政权替代地方性的绅权体系，就成了顺理成章的选择。也就是说，当国家希望从剩余非常稀薄的小农经济中长期大规模汲取资源，又不得不面对具有较强内聚力的村庄社区的自我保护时，赋予国家政权的基层代理主体一定的上下其手的空间貌似就不可避免。只是以这种方式来击穿乡土性的村庄社区，其利弊得失就很难评判了。

张静在《基层政权》一书中反复探讨的国家直接管辖权的不能实现，以及基层政权通过上下其手营造出的自主性的机会结构，在上述背景下能够得到更为深入的理解。若就中国和西欧近代国家政权建设的过程做一个不太恰当的对比：中国基层的传统村庄社区虽然不能与西欧现代民族国家形成之前的各类具有极强割据性的封建性地方政治实体相比，但也仍然展现出了它固有的内聚封闭性，且传统时期县级以下还存在着一个组织力量强大的士绅群体，也事实性地分割着国家的管辖权，形成了皇权与绅权共治天下的格局。即使到了20世纪90年代，村庄的村规民约仍然体现出较强的村庄治权，甚至在与国家统一法律相违背时仍然能够事实性地发挥治理效力，这都证明了乡土性的村庄社区在基层治理中所扮演的特殊的角色。

国家基层政权建设一方面希望穿透村庄，进而更大程度地实现资源汲取和直接治理，但另一方面也希望充分利用村庄的自组织性，以在一定程度上实现简约高效的社会治理，这使得基层政权治理实践中表现出诸多矛盾形态。

显然，“过密化”的小农经济和乡土性的村庄社区，是农村基层政权建设所面临的根本的结构背景，这是在乡土社会之上建构现代国家的挑战，由此导致的结果是乡村社会和基层政权的长期“过载”。一个长期超负荷运转的基层政权，在自身建设和治理实践中，就不可避免地会带来结构变形和动作扭曲，一个典型表现就是基层政权的“内卷化”。这在20世纪上半叶的华北乡村，和20世纪90年代中后期的广大中西部农村地区，都呈现出高度相似的特征。因此，要更加深入地理解张静所揭示的基层政权的悖论形态，需要进一步深入分析背后的结构性背景。

 

 

过去二十多年，农村基层政权建设所面临的结构性背景发生了重大变化。一方面，国家推动了以农村税费改革为中心的农村综合改革，公共财政开始大规模覆盖农村。经过一百多年向农村不断汲取工业化和现代化的原始积累后，国家终于有能力不再向农业农村汲取，并采取了以工辅农、以城带乡的新战略，国家公共财政也开始大规模反哺农业农村。同时，基层政权所面对的小农经济+村庄社区的乡土中国，也正在发生历史性的巨大变化。进入新世纪后，中国城镇化进程明显加快，城镇化率由30%出头增长到了65%以上，城镇总人口也翻了一倍。而且，由于人口大规模外流，村庄门户大开，原来相对封闭内聚的熟悉亲密社群，也正经历着巨大转型。

虽然这些制约着的20世纪90年代中国基层政权建设的重要结构性要素，都已经和正在发生重大的变化。但是张静所提出的基层政权建设的命题，不仅未曾过时，在新时期还显得更为迫切。

当前，当乡村社会和基层政权基本彻底告别了长期“过载”问题，也就是不再因承担过重的“救亡”责任而致使结构扭曲和动作变形，应该说这为基层政权建设提供了更为从容的空间。或者说，在20世纪的漫长时间中，基层政权建设还主要在服务于更多“救亡”性质的事业，由此在一定程度上迟滞了张静所呼吁的类似于“启蒙”性质的基层政权自身的现代性建设，今天是时候将这一非常重要的基础性工作提上议事日程了。

但是，从当前的实践情况来看，如何推动基层政权在治理性质和原则方面发生更为“现代”的转型，似乎仍然还处于艰难探索的时期。在新时期基层政权建设过程中，我们可能应该更为重视张静的呼吁：乡村社会的社会关系性质和基层政权建设，都应该着眼于一个更加长远的设想，即要建立一个更为“现代”的社会关系和公共政权。这需要社会基础和基层政权组织中的价值规范和组织原则，都逐步趋向一个更为“现代”和“公共”的方向发展，这是现代国家政权建设更为深层的规范性要求。

实际上，在宏观政治体制领域，近代有识之士已提出过相似的变革主张，但在基层政权建设方面，张静的《基层政权》一书则完全是一种全新的阐释和表达。此前的相关理论和实践探讨，在某种程度上都带有很强的针对现实挑战的即时对策回应特征，几乎没有人对基层政权建设的规范性形态提出过很好的系统论析，《基层政权》一书则有效弥补了这一缺失。张静对基层政权建设向何处去所提出的立场鲜明的主张，指出了一个值得长期仔细研磨的战略方向，对整个国家政权建设和社会转型具有重要参考意义。在一定程度上，张静的理论探索融合甚至代表了一代人共同的实践经历和思想智慧，必将会焕发出持久的思想魅力。

显然，虽然经过了晚清以来一百多年的探索，如何在乡土社会之上构建一个具有现代特质的公共性的基层政权，并在此基础之上形成一个现代国家，仍然是一个在路上的时代课题。

 

 

文字编辑：林上、吕灵

推送编辑：王天行、罗影

审核：田耕

为方便阅读，本文在尊重原文的基础上重新划分了段落，注释与参考文献从略。