付伟

提要：本文以浙江省费村为具体案例讨论发达地区农业转型的特征及其后果。在就地工业化的过程中，随着本地居民非农化，费村将耕地统一流转给外地大户，实现了规模经营。这个过程改变了农业的经营主体、经营模式，种粮大户虽然以家庭为主要经营单位，但其经营过程却呈现高资本投入、专业化的特征，改变了传统农业以依靠家庭和村庄既有资源为特征的自主性生产模式。农业经营高度依赖于基层治理体系，形成了所谓的“依赖型农业”。这个农业转型过程改变了本地农户、外来大户、基层政府和村级组织在农业生产中的权责关系和利益分配。基层政府和村级组织提供的治理资源成为农业经营的重要条件，农业治理问题因此得以凸显。

关键词：农业治理 农业转型 国家与农民关系

 

一 导言

在水稻播种的季节，浙江省庸市潮镇费村负责农业工作的村委委员凌强特别焦虑。为了完成“非粮化”治理任务，村里将流转出去种植经济作物的耕地收回，然后转包给了安徽的种粮大户。由于经济作物的长期种植，这部分耕地上的水利设施已经严重损坏，于是村级组织争取到了一笔项目资金进行水利设施建设。凌强非常担心项目工期进度缓慢，耽误水稻播种。他说：好几个晚上都梦见自己在前面插秧，种粮大户在后面用鞭子抽他。

凌强的梦境生动地反映了发达地区农业转型以后农业经营的特征。水稻无法下种，本地农户一点都不着急，因为村集体统一流转了耕地，每年都会发放土地流转费。外来大户也不急，因为每亩水稻的种植成本与收益都差不多。大户的收入主要来自财政补贴，水稻不下种，大不了不要这部分收入，反正也不用投入，还没有风险。反倒是村级组织十分着急，村干部急得像有人“用鞭子抽他”一样，因为水稻无法下种就无法完成上级要求的治理任务。

 在实践中，我们也看到，农业经营严重依赖农业治理，基层治理体系成为了农业经营不可或缺的主体。发达地区农业在转型过程中失去了自主运转的能力，形成了本文所谓的“依赖型农业”。“依赖型农业”与浙江省的工业化、城镇化过程有密切关系，也是国家与农民关系深刻演进的结果。

 

二 农业转型过程中的经营与治理

在工业化和城市化的过程中，中国的农业转型和所谓的“农政变迁”成为一个重要的现实和理论问题。我国农业转型最明显的特征是从“过密化”转向高资本投入式农业，也就是资本投入和技术应用取代了人力投入，成为推动农业进步的关键因素。传统小农经济是一个自主性很强的系统，以家庭为单位精耕细作，也可以依靠农村内部资源实现农业合作、供给农业设施，实现自主经营。农业转型则改变了上述农业经营主体之间的关系，改变了农业与生态、农业与社会的关系，并最终改变了既有农业的自主性特征。

第一，农业转型改变了传统农业依靠家庭成员劳动力投入的特征，转而依赖高资本投入。传统时期，我国形成了以家庭为经营单位的小农经济，依靠家庭成员劳动力进行精耕细作。家庭是特殊的经营单位，既是一个经营单位又是一个消费单位；同时，家庭成员作为劳动力，不能像在资本主义式企业中那样可以被解雇。近代以后，为了应对人口压力、充分利用劳动力，家庭经营进一步与手工业结合，形成了所谓的“商品化的半工半耕的小农经济”。这个农业形态在当时的技术条件下把耕地的集约经营发挥到了极致；但同时，这个模式也阻碍技术应用，是个勉强能够糊口的“高水平陷阱”。

近年来，虽然家庭经营在农业中依然发挥着重要的作用，但是家庭经营投入的要素发生了重要变化，农民家庭开始在农业经营过程中大量投入机械、高产种子和化肥，用资本投入替代了家庭成员的过密化劳动。进一步地，家庭经营的内容也发生了变化，“从低值的谷物生产转向越来越多的高值肉禽鱼蛋奶和（高档）蔬菜与水果的生产”的所谓的“隐形农业革命”，形成了一种所谓的“资本和劳动双密集”的新农业。

 

 

水稻成熟。图片来源：人民网。

 

第二，农业转型形成了一个由多元主体组成的复杂生态体系，转型后的农业经营高度依赖这个生态体系。农业转型过程中涌现了大量的新型农业经营主体，如工商资本、合作社、家庭农场，等等。这些新型主体纷纷进入农业经营领域，并在此基础上形成了一定规模的土地流转经营。当然，学术界对农业转型的推动力量以及转型对农户分化的影响存在争论。在与马克思、列宁的经典理论的对照下，一部分学者认为，从“过密化”转型为高资本投入农业，并非以农民大规模的无产化为前提。我国的农业转型是由“小家庭农场而不是规模化资本主义农场所推动的”，“相比于由资本主义式农业企业进行的大规模生产，中国的家庭农业经营仍占据压倒优势地位”。

因此，我国的农业转型过程十分复杂，既出现了新的经营主体，又保留了小农经营的特征，农业经营体系演化为了一个多元复杂的主体系统。而农业经营的高资本投入以及高度的市场导向，又使得农业经营十分依赖于这个复杂的经营生态系统。比如，粮食种植就是一个由小农户、新型农业主体和社会化服务体系组成的生态系统。尤其是就家庭经营基础之上的“高资本投入”农业而言，农业的机械、技术投入也依赖于一套复杂的社会化服务体系。黄宗智所谓的“隐形农业革命”的新农业，在家庭经营基础之上更是需要一套复杂的市场体系和社会化服务体系为之服务。

第三，农业转型下，农业设施供给方式发生了变革。

传统农业中各个环节之间可以实现生态循环，作物之间配合紧密，同时农业生产与环境形成协调共生的局面。进一步而言，依靠以小农户为核心的农业经营体系，传统农业得低成本地维持起一个水利体系；同时，传统农业本身主要通过村庄社会来解决农业基础设施建设和维护问题。

农业水利设施及相关的建设与维护既是村庄重要的公共品和公共事务，也是村庄治理体系和社会基础的一部分。传统时期，华北平原的水利设施分别由国家建设的“庞大的防洪工程”和村庄内部供给的“微小的水井组成”。乡村社会供给的基础设施与一定的社会基础有密切关联，农业设施的建设与维护本身就是乡村“文化权力网络”体系的一部分。与华北平原相比，长江、珠江三角洲则以宗族为单位提供了介于华北的大型堤坝和小水井之间的沟渠排灌系统。

转型后的新农业依赖新技术和机械投入，一方面加大了农业生产对水利、农田等基础设施的依赖，另一方面则由于经营过程的技术化、资本化而极大地改变了自身与社会环境的关系，也使得其自身无法以传统的方式获得基础设施的供给。

在这个背景下，国家和各级地方政府成为了农业基础设施等其他农业公共品的主要供给主体。尤其是那些村庄社会基础松散的地区，在税费改革以后，很快就面临水利设施崩溃、用水成本过高的问题。于是，国家开始通过开展项目的方式大规模“反哺”农村，基层政府和村级组织在农田水利等基础设施建设方面承担了重要职能，进而导致基层政府后续一系列工作的方式和原则发生内在转变。当然，这个过程也是县域内的县、乡、村作为农村公共品供给主体和责任主体被重塑的过程。

第四，农业转型下，社区关系发生了变革。我国农业的现代化过程，也是经营模式、经营主体与村庄关系转变的过程，有学者将这个过程称为“去社区化”。新型经营主体的兴起意味着村庄之外的力量进入农业经营领域，这深刻改变了农业与村庄的关系。但是，在空间分布上耕地仍然从属于村庄，这就意味着农业经营始终需要处理与村庄社会的关系。进一步来说，农业转型过程中的技术应用、机械替代也始终是在一定的社会基础上展开的，农业机械在村庄中的具体实践仍与村庄的社会基础有着密切关系。学术界重点关注了资本下乡过程中的社会基础问题，具体讨论外来经营主体如何与乡土社会对接、工商资本如何用工的问题。在这个维度上，农业转型也加大了农业经营对社会治理的依赖，农业经营越来越需要基层治理体系提供良好的治理环境。

总之，高度依赖资本投入的农业改变了传统农业自主性经营的特征。农业转型的突出特征是从依赖家庭劳动力到依赖由资本投入的技术和机械应用。在此过程中，新农业形成了一个具有高度依赖性的经营体系，也改变了自身与社会基础的关系，最终则影响了农业经营的公共品供给方式。在这个意义上，农业生产逐渐极度依赖一个外部治理环境，从而使农业转型中的治理问题日益凸显。甚至在一定意义上，可以说，农业经营开始“依附”于治理体系。

国家干预和治理是推动我国农业转型的重要因素，也是转型以后的农业得以顺利运转的重要条件。一方面，地方政府通过出台各种政策，推动农业经营现代化，重构农业主体，促进农业规模经营，由此使规模经营主体成为国家落实各项农业治理政策的代理人；国家制定了有利于种植大户和龙头企业的农业政策，从而出现所谓的“资本下乡”和规模经营面临的困境。进一步地，资本下乡和土地规模经营又与县域“土地—财政—金融”三位一体的政治经济学逻辑有密切关系，即上述的政府行为也与工商资本间形成着复杂的关系。另一方面，地方政府存在通过产业政策推动地方特色农业发展的行为，学术界观察和总结了诸如“积极的惰性”“打造产业”“逼民致富”等现象。

本文以有关浙江省费村的实地调研材料为例，讨论发达地区的农业转型和农业治理问题。发达地区的农业受工业化和城市化的影响较大，由于这些地区的非农化转型，大量外地大户进入长三角地区从事农业经营。而费村的农业模式实质上就是上海郊区农业经营外溢的结果，受到上海农业治理政策的影响，是为上海郊区所“淘汰”的外地户籍种粮大户开始向庸市及周边县市迁移的结果。

农业治理过程中的政府行为表现出多元复杂的特征，这种复杂的现象与不同地区的农业转型路径和转型阶段有关系。发达地区的农业转型既呈现依赖型农业的一般特征，又反映了治理依赖的特殊面向，即地方政府和村级组织已经深度介入了农业经营过程，而不是仅仅作为农业经营得以可能的外部环境而存在。

 

三 发达地区农业转型

（一）“离土不失土”的人地关系

作为东部发达地区工业化的典型区域，费村有非常特殊的城镇化和工业化转型方式。该村的工业有很强的“就地工业化”特点，由当地居民依靠村庄内部资源发展而来，并且其生产长期以来与村庄保持着密切联系。费村的工业化起步于改革开放以后的家庭工业，并在此后在家庭工业的基础上经历发展演化，不断吸纳村民参与到乡村工业的发展中。通过家庭工业与专业市场的相互配合，费村很快在特定区域内形成了块状产业集群。在地理空间上，费村的工业化也呈现工业与村庄“混融”的样态。虽然潮镇也兴办了工业园区，但是工业园区的兴起并没有改变潮镇“就地工业化”的面貌，工业园区本身也是插花式分布在潮镇的村庄周围的，依然与村庄保持了密切联系。

农户脱离农业经营的过程是一个渐进的过程。在费村“就地工业化”的过程中，费村的农户也逐步实现了生活生产方式的转型，实现了农民生产生活方式的非农化。目前，费村有672户农户，其收入来源主要以家庭工业、打工和做生意为主，而几乎没有农户从事大田耕种。1980年代，费村普遍种植双季稻，需要耗费大量的人工。随着工业化的发展，费村家庭的农业经营投入比重逐步降低。

1990年代中期以后，费村的水稻种植逐渐由双季稻转为了单季稻。到2013年左右，很多家庭已经彻底非农化，甚至出现了全村将近三分之一耕地抛荒的现象。这一年，费村开始将耕地由集体反租倒包，集中流转给安徽的种粮大户规模经营。目前，大多数农户依然保留了房前屋后的自留地，这也让工业化、城镇化进程中的人地关系变得更为复杂。一方面，这些地主要是本地农户自营的菜地，解决了本地家庭吃菜的需求。另一方面，这些自留地地块分散，缺乏种植水稻的水利设施，无法进行机械化耕作和规模经营。

在农户逐步非农化的过程中，费村的人地关系呈现“离土不失土”的特征。由于我国严格管控农用地转用的行为，潮镇虽然迅速地工业化，这里的村庄却依然保留了大量的耕地，这些耕地“插花式”分布在村庄、工业区和集镇上，其结果就是使这里的工业生产仍然嵌入在乡村社会之中。费村的总面积约为4000亩，2014年时有耕地2000亩，自留地约800亩，宅基地约200亩，剩余的为其他用地。2014年以后，在城镇化和工业化的浪潮下，费村虽然经历了多次征地拆迁，但到2020年，全村依然保有耕地1610.97亩。

在非农化和工业化的过程中，当地农户虽然占有承包权，但基本上与土地脱离了实际经营关系。不过，这并没有使费村的农民与土地彻底分离。农户掌握着土地承包权，土地的具体经营则通过村民小组返租倒包，再通过村委会统一流转给外地农业经营大户，农户可以由此获得土地流转费的收入。因此，这些农户虽然脱离了土地经营，但是保留了土地收益权。

在费村农民“离土不失土”的同时，费村农业经营的主体发生了改变，农业经营过程也与本地农户的传统生活脱离。对于本地农户来说经营已经是个陌生的领域，其主体主要由外地人来承担。目前，费村1607.816亩的土地上主要有粮食种植、经济作物种植和养殖业三种经营内容。其中，粮食种植面积为1030.207亩，主要由来自安徽巢湖的两个农业经营大户经营；经济作物种植主要是花卉苗木和西瓜的种植，其中花卉苗木种植面积为485.46亩，西瓜种植面积为40.837亩；养殖业是指养殖甲鱼，养殖面积为51.312亩。具体情况如下表：

 

农业大户每亩土地的经营成本。资料来源：根据调研资料整理。

 

从上表中我们可以看到，费村的两个粮食种植大户都是安徽巢湖人，经营了将近1000亩耕地，可以说经营了费村的大部分耕地。其中一位种粮大户老丁，在2008年的时候就开始到费村承包土地，种植小麦和水稻。2020年，除了费村的800多亩土地，他还在附近的村庄流转了土地，经营的耕地总面积达到了1300亩。在经济作物种植上，外地人的土地经营面积也占了绝大多数。

总之，“离土不失土”集中反映了发达地区工业化进程中的人地关系特征。就费村而言，一方面，本地村民通过就地工业化，实现了离土不离乡的社会转型；但另一方面，本地村民从农业经营过程中退出，同时保留了耕地承包权带来的收益资格。本地农户脱离了农业的具体生产过程，土地成了他们借以获得流转费的一种财产性收益资产。这导致本地农户、外来大户和村级组织在农业经营过程中权责关系、利益分配格局的变动。这整个过程深刻影响了农业的具体经营和治理过程。

（二）农业经营的高资本投入

转型以后，费村的农业经济形态呈现明显的高资本投入特征，这在经济作物种植中体现得尤为明显。花卉、西瓜的种植需要投入大量的基础设施建设。仅仅为了搭建44.5亩的温棚，该村的一位花卉大户就花了将近70万元。他同时还需要大量的流动资金。花卉种植的各个环节都需要投入大量的劳动力，每年需要投入人工成本100万元左右，加上水费、电费、土地流转费等开支，他每年所需的流动资金大概是200万元。不仅如此，资本导向的花卉种植还面临着很高的市场风险。花卉的销售渠道需要经过长时间的摸索，往往要经历很长时间才能建立稳定的市场社会关系。高资本投入也导致经济作物种植呈现专业化的特征，即经营者需要专门的技术和知识。花卉和西瓜是费村人从来没有种植过的农作物，需要专门的农业知识和技能，比如花卉种植就需要通过控水、控肥来控制花卉的长势。

 

借助现代化农械进行播种。图片来源：浙江农业农村。

 

除了经济作物，粮食作物种植也呈现很强的高资本投入特征。费村采取小麦和水稻两季轮作的方式。每年大概10月20号到11月上旬开始种植小麦，一般采取机播的方式。12月中旬到元旦期间，小麦长到“三叶一芯”，就要开始打除草剂。接下来就进入了大田管理环节，主要工序就是灌水、打药、防虫、防病和施肥。5月20号到6月20号之间，除了抢收小麦，还得抢播水稻。水稻种植的第一个环节是要翻田和拉平。所谓的拉平就是把稻田整理平整，然后用无人机播种。水稻发芽三个星期以后开始打除草剂，24小时以后再放水，然后下肥。这样的工序要持续4次，每次间隔的时间大概是10天至15天。10月和11月之间开始收割水稻，也是采取机收的方式，机收的成本大概是每亩60元。

种粮大户也是以家庭为核心的经营单位，其家庭成员是其农业劳动的主要劳动力，只在农忙季节少量雇佣零工。但是，与传统农业相比，大户的农业生产已经高度依赖资本投入和技术应用，依靠农业机械和农业技术实现人工替代。这样的农业经营需要投入的资本是大量的。根据访谈，老丁每年投入在这1300亩土地上的经营成本大概在230万元。

在访谈中，老丁一直强调农业经营的“好管理”很重要。为了实现好管理，老丁不断引入机械和改良技术，减少农业经营过程中的用工，克服农业劳动过程中的雇佣和监督管理问题。机械替代人工，实现了经营过程的“好管理”，即让农业经营环节不断标准化，进一步降低人工投入和管理难度。围绕着像老丁这样的新型农业主体，一个复杂的经营系统得以形成。该系统包括了农机服务队、农资商或者合作社。播种粮食作物、撒除草剂、无人机撒药和机收等环节，现在都由社会化服务体系提供着机器服务。当然，除了大量的机械替代，老丁还使用了其他技术手段，比如引入了一个特殊的水稻品种，这种水稻比杂草长得快，由此省却了除草的任务。

 

费村种粮大户老丁的种植流程。资料来源：根据调研资料整理。

 

费村的小麦种植的绝大部分环节已经实现了机械化。从粮食经营过程看，较早实现了机械化的环节是机播和机收，此后大田管理环节也开始逐步由机械替代人工，其主要工序如防虫、防病和施肥现在都可以通过无人机实现。无人机打除草剂的效率是非常高的，一般情况下一台无人机一天能给500亩土地打除草剂，在土地平整连块的情况下甚至能打680亩土地。随着近年来无人机的大量应用，水稻的播种环节也实现了机械替代。水稻的无人机播种是通过无人机把已经快要发芽的种子均匀抛撒到水田中，只需要花费每亩10元的成本，就能由专门的无人机服务公司完成，而这种抛秧方式与传统人工种植方式在产量上并无实质的差别。

总而言之，从经营过程来看，费村不论是在经济作物种植还是粮食作物种植上，都通过高资本投入实现了高度专业化和技术化。不论是在经营主体还是经营形式上，费村的农业生产也都在一定程度上脱离了村庄的既有传统和社会基础，形成了一个精致、现代的农业体系。

 

四 发达地区农业的“治理依赖”

费村的高资本投入农业是在“离土不失土”的人地关系的基础上发生的，这个特征导致费村农业的“依赖型”特征更加明显。这主要体现在：

第一，高成本农业与财政依赖的出现。农业经营形态的转变导致了费村农业经营成本的升高。目前，费村的农业经营成本主要包括以下三部分：土地流转费（以及管理费）、农药肥料、机收费用以及农业雇佣费用。首先，土地流转费几乎占了经营成本的一半，这是费村人地关系转变的直接后果。其次，由于规模经营要使用农业科技和机械替代人工，技术化的各个环节都增加了种植成本，一方面要支付机器的费用，另一方面，随着技术要素在农业经营中的作用越来越大，种子、化肥和农药费用越来越高。再次，虽然农业转型的方向是试图通过应用机械和技术替代人工，但以目前的技术条件，农业经营中的人工还无法被完全替代，规模经营依然需要大量的农业雇佣劳动力，也因此需要支付相应的人工成本。下表是笔者在当地访谈获知的农业大户为每亩土地付出的经营成本。

 

农业大户每亩土地的经营成本。资料来源：根据调研资料整理。

 

我们看到，转型以后的粮食种植经营成本很高，并且，这个成本不像在传统农业中那样可以依靠自己家庭的劳动力投入进行弹性调整，而是成为农业经营过程中的刚性支付。费村种植一亩水稻的产值大概在1400元至1550元之间，但是种植每亩水稻的投入也大概在1400元到1500元之间。同时，这类农业经营过程又是高度市场导向的，经营主体对经营成本之高十分敏感，因此，政府要维持这项农业经营，就必须对其进行大力补贴。

这项技术化、资本化导向的农业经营，最终转向了高度依赖政府的财政补贴。为此，庸市不断加大的粮食种植直接补贴的力度，成了此地农业经营的重要条件。庸市提出落实“谁种粮谁受益，谁多种粮食就优先支持谁”的导向，整合规模种粮补贴和耕地地力保护补贴以支持种粮农民，并向规模化种粮主体倾斜。具体的，庸市对全年麦稻复种面积达到50亩及以上的规模经营主体，按实际种植面积给予每亩大（小）麦120元、水稻360元的直接补贴，总共补贴在每角480元左右。可见，在实践过程中，财政补贴已经成为农业经营得以顺利进行的重要条件，也改变了农业经营的逻辑与内涵。

第二，高资本投入农业与基础设施依赖的出现。农业经营需要处理农业与自然环境的关系，农业基础设施是对农业而言重要的公共品。水稻的不同生长季节有不同的用水需求，因此水稻种植依赖复杂的农田水利灌溉系统，以确保其生长过程中能够获得适当的水源。

通过引入农业机械，费村试图克服农业生产过程的非标准化对劳动力雇佣和监督管理的挑战，但这种技术化和高资本投入的农业经营反过来对农业水利设施提出了更高的要求。尤其是无人机播种对土地平整度的要求很高。如果土地不平整，稻田中就会形成深浅不一的水坑，影响水稻种子正常发芽，这就需要大户额外雇人平整土地、排水，确保种子发芽，而这又会极大地增加农业经营成本。

改革开放以后，费村形成了“村集体筹资维护、村民有偿使用”的水利供给体系。农户向村集体缴纳管理费和水费；村集体依靠农户交纳的每亩50元的管理费和每亩40元的水费，组织人力对村庄的灌溉水渠进行日常维护。但是，在实际经营过程中，农户的生产过程本身就可能包含对水利设施的参与维护，比如对沟渠小修小补。虽然村里的主要沟渠由村委负责，但老百姓田间地头的水渠如被淤泥堵塞，村民自己就可以把它疏通。这对于村民来说是非常简单的事情，却极大地降低了村委会对于水渠的维护难度。这一时期，水利设施的维护并不复杂，也不需要投入很高的成本。村委会最重要的职责和功能是调节农户因为灌溉产生的各种纠纷，而不需要花费多么大的工作量去维护村里的水渠。

2013年是个重要的转折点。土地流转和经营方式的变动，导致费村“集体筹资、有偿使用”的水利设施供给模式全面转型为了“依赖型水利”。全村土地流转以后，农户退出了农业经营，本地农民不再种地后也就不再参与维护农田水利设施，导致农业水利设施维护成本飙升。而从外地来种地的陌生人农户没有能力、也没有意愿维护农田水利设施。

进一步地，新出现的经济作物种植极大地损毁了原有的耕地水利基础设施。大户种植花卉苗木和西瓜，并不需要原先种植水稻时使用的排水和灌溉系统，这导致水渠长期闲置和缺乏维护。尤其是种植草皮，对土壤的破坏非常大。种了草皮以后的土地完全不再能种植粮食，因为每收获一次草皮，都会带走一部分土壤。而在“离土不失土”的情况之下，本地农民又并不关心自己耕地被损毁的情况。

由此，我们看到，高资本投入的农业对基础设施提出了更高的要求。但与传统农业不同的是，农业经营主体却不再在农业基础设施建设过程中承担责任，本地农户也从农业水利设施的建设和维护体系中退出。基础设施与传统的农业经营过程、农村社会生活分离，成为了纯粹依赖外部供给的公共品。农业经营由此高度依赖政府通过高标准农田建设的方式提供的农业基础设施建设和维护。为此，2019年11月，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确提出，到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田。

农民从农业基础设施的建设和维护过程中退出，实际上影响了农业基础设施供给的方式和效果。从庸市农业基础设施供给的演变历史来看，从农民自发供给水利设施到全面依赖国家的转变的过程，也是从低成本供给转向高成本供给的过程。

第三，外来经营主体与社会治理依赖的出现。费村的农业转型是外地人取代本地人从事农业经营的过程，这个过程有着和“资本下乡”类似的问题，即如何协调外来农业经营主体与本地社会的关系。在经营过程上，很多有关“资本下乡”的研究关注到了农业经营过程中的用工问题、机械使用以及与本地经营体系中其他主体的关系。在经营环境上，农业生产是在乡村中展开的，因此也需要处理好与当地居民的关系，从而扎根乡土。虽然费村农业已经在很多环节上试图通过机械替代的方式克服资本下乡过程中的复杂交易费用问题，但是由于耕地“插花式”地嵌入乡村，农业生产仍不可避免地需要与乡村社会产生关联，从而产生了农业治理的需求。

虽然从主体和经营过程来说，新农业是在逐步脱离村民和村庄，但由于耕地在物理空间上不能脱离村庄，发达地区农业仍然对外部治理环境有着高度的依赖。当然，从费村的实践来看，不同的经营主体与乡村社会的关系不同，比如经济作物种植过程就与村民的日常生活相对疏远。相比之下，种植粮食则会与周边居民产生很多纠纷。比如，种粮大户在打农药的时候很可能会将农药喷洒在本地农户种植的菜园里。由于浙江经济发达，农户对生活品质要求比较高，本地农户之所以种菜，就是因为觉得自己种得放心，可以控制农残。本地居民对农药特别敏感，种粮大户误洒农药，往往会引发冲突。

 

无人机喷洒药水。图片来源：浙江农业农村。

 

总之，虽然很多学者都看到了高资本投入的农业经营特征，但是我们需要进一步认识到，高资本投入农业的运转也是在一定的社会基础上运行的。一方面，高资本投入的农业使农业经营发展成为一个非常精致的系统，这个系统可以运用农业技术和农业机械形成高效率的现代经营体系。从经营主体、经营形式上看，这似乎呈现为一个不断与村庄传统和社会基础脱离的过程。但另一方面，在实践中，这个专业化、精致的系统需要很高的投入，这些投入不具备传统农业中的高度弹性，而是刚性的支付。因此，这个现代农业体系实际上是一个脆弱的体系。更重要的是，在人地关系改变的情况下，农业失去了自我供给和维护基础设施的能力，转而需要一个外在体系供给农业基础设施等公共品。由于人地关系的改变，农业经营还需要处理大量的社会协调事务。这些变化最终导致了农业经营对治理的极度依赖。

 

五 地方治理体系中的农业治理

在农业经营高度依赖治理的同时，农业生产各个主体的权责和利益分配格局也发生了重大调整。本地农户从农业经营中退出，和土地的关系淡化；土地成为提供土地收益的抽象资产，农业也在这个过程中演化为了由外地人从事的、专业化的形态。外来大户虽然也直接从事生产经营，但是他们无法依靠乡村内部资源实现低成本、内源型的经营。这些都最终导致目前的经营过程十分依赖治理体系。

在这个过程中，基层治理体系尤其是村级组织成为了农业治理环境的供给者，这让依赖型农业呈现更为深刻的面向。农业经营的依赖型特征背后，是农业经营过程中不同行动主体之间利益的重新分化。从土地集体所有者、土地承包者和土地具体经营者的关系来看，这三者之间的利益关联发生了巨大变动，农业投入机制发生了变化。不同的利益主体与土地之间的关系不一样，获得的农业经营收益不一样，对农业经营的效果也负有不同的责任。

虽然农业在庸市经济总量中占比很低，但是庸市依然承担着重要的农业治理任务，其核心是完成辖区内的粮食播种任务。根据庸市农业农村局的公报，2020年实现农业增加值20.19亿元，仅占庸市2020年GDP（1030.8亿元）的2%。2020年庸市粮食播种面积达31.3万亩，完成年度任务的107.56%。截至2020年，庸市建成高标准农田37.13万亩，粮食生产功能区17.14万亩，粮食生产功能区提标改造1.6万亩。根据庸市农业农村局的计划，2021年，全年要确保粮食播种面积达30万亩以上、总产量达2.5亿斤以上。2021年，庸市提出，“继续推进高标准农田建设，提升耕地质量、粮食产能，全年新建6000亩、提标改造8000亩”。

农业治理任务通过层层分解、以目标责任制的方式在基层得到落实。下表是庸市2021年农业农村领域相关任务分解情况。

 

庸市农业治理任务分解。资料来源：潮镇农业农村办公室内部资料。

 

虽然《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》指出，“切实落实地方政府责任，持续加大资金投入，积极引导社会力量开展农田建设。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资投劳，参与农田建设和运营管理”。但是从浙江的实践来看，参与农田基础设施建设的主体都是各级政府和村级组织。农业基础设施基本上靠政府投入，具体的执行者和协调者则是村级组织。我们以费村的粮食功能区建设项目为例，这个项目共计400多亩土地，要花大概230多万。这230多万由庸市补贴150万，剩下的则由村里的集体经济收入兜底。

前文已经指出，本地农户从日常的农业经营中退出，导致农业基础设施的维护和运营成本非常高。在实践中，基层政府和村级组织需要投入大量资源以改善和维护农业基础设施，协调大户与村庄的关系，保证粮食播种。费村负责农业的村委委员凌强跟笔者讲了一个“七分地”的故事。费村有一块耕地，大概只有七分，并且属于两家农户。种粮大户非常不愿意流转这块地，因为这块地面积很小，而且与周边耕地并不相连，机械耕种十分麻烦；每次播种和收割，拖拉机都要经过一段排水沟，之前就曾出现拖拉机将水沟压坏的事件。为了让大户顺利播种，村级组织每次都需要帮助种粮大户修复水沟，最后只能花一笔钱加固了这段水渠。

而发达地区农业的“非粮化”发展趋势，进一步加重了农业治理的难度，也进一步提高了农业治理成本。与粮食作物相比，经济作物收益更高，这也可以从不同作物的土地流转费上看出。在费村，种植粮食的土地流转费只有每亩800元，与周边地区相比，这已算是很高的土地流转费。经济作物的流转费则高于这个价格。费村流转给经济作物种植大户的流转费最低是每亩550斤稻谷，最高的能达到每亩600斤稻谷。按照每斤稻谷2.15元的市场价计算，经济作物流转费最高能达到每亩1290元。有些特殊农作物的土地流转费甚至更高。比如在上海，流转一亩土地种植西瓜，需要付3800元的土地流转费；在杭州市江干区，流转一亩土地种植花卉，所需的土地流转费大概是4000元。

 

费村以及附近几个地区粮食种植大户的流转费。资料来源：根据调研资料整理。

 

根据统计，潮镇2021年需要整治、优化的粮食生产功能区有26个，总计6176.27亩。其中，因建房、基础设施建设、取土挖沙、堆放固体废弃物或从事其他活动导致粮食生产功能区非农化或者种植条件被破坏的土地面积为1200.91亩；种植苗木花卉、草皮的土地面积为3370.54亩；种植水果、茶叶等多年生经济作物的土地面积为865.57亩；挖塘养殖水产的土地面积为723亩；涉及生态保护红线、饮用水源保护地等不允许开展农业生产的土地面积为16.25亩。在潮镇报村，全村1175.797亩土地中，种植粮食作物的耕地只有156.4亩，占全村土地的13.30%；而且这些耕地还是“虾稻混养”，也不是完全种植粮食作物，其余的耕地则全部经营花卉苗木。

 

潮镇耕地“非粮化”调查表。资料来源：根据调研资料整理。

 

农业经营的“非粮化”趋势使得基层组织需要投入更多资源才能完成粮食播种的治理任务。比如，费村有一块400亩的耕地流转给了大户，改种植了草皮。为了完成农业治理任务，村级组织首先需要提前从大户手中收回土地。但由于土地流转合同还没有到期，村级组织得赔偿大户每亩3950元的补偿金。按照400亩计算，这笔钱一共是15.8万元。其次，村级组织还需要修复和建设农业设施。草皮的种植损害了原有的灌溉和排水系统，为了能够直接下种，只能重新修建供水渠、排水渠和水泵站。

 

大型农械进行作业。图片来源：浙江农业农村。

 

总之，在农业转型过程中，围绕农业生产形成了多元复杂的行动系统，这个系统包括了本地农户、外来大户、农业服务体系和基层治理组织，在这个体系中，基层政府和村级组织成了农业生产体系的重要主体。另一方面，农业转型也是产业价值在农业经营体系不同主体之间重新分配的过程，这个过程也形成了全新的权责关系。基层政府和村级组织虽然不获得农业产业收益，却需要完成农业治理任务，接受相应条线的考核。在一定意义上，农业转型不再仅仅只是一个农业经营问题，也成为一个重要的治理问题。

更重要的是，由于权责关系和利益分配格局的调整，随着中央政府对粮食安全问题的重视，整治“非粮化”等各项任务开始成为地方政府的重要治理任务。由于本地农户从农业经营中退出，地方政府只能支持外来大户。但是这些大户与本地传统农户不同，他们需要精确地考量农业经营收益。要满足他们达到收支平衡并获得经营利润的目的，地方政府就需要提供财政补贴和公共服务。为了完成粮食种植任务这个硬指标，地方政府只能投入大量资金给予补贴，同时还要担负起农田水利等基础设施的修缮和维护工作。

在这个过程中，不同主体对农业生产抱持的心态发生了改变，这种心态会影响农业经营的具体过程。虽然村干部在农业经营过程中没有任何收益，但是他们对农业经营负有极大的责任。与此同时，本地农户和外来的农业大户反倒表现得十分“淡定”。随着经营对治理的依赖不断加强，基层组织成了农业经营最后的“兜底者”和“守门人”。

 

六 总结于讨论

本文详细地描述了费村的农业转型过程以及农业经营与治理的关系之变。费村的农业呈现出“依赖型农业”的特征，即农业经营开始越来越依赖于农业治理。

传统的农业经营依靠家庭劳动力低成本地生产，依靠村庄社会进行农业合作以及建设和维护农业设施。农业的现代化转型依靠现代技术和资本投入，改变了传统农业依靠内生要素自主运作的特征，也增加了农业对于外部环境的依赖。当然，从国外的农业转型过程来看，现代农业也会越来越依靠国家的资金扶持，农业补贴也是欧美发达国家农业得以可能的重要条件。但是在我国农业转型过程中，国家和政府相对而言更深度地介入了农业经营的具体过程，治理成为经营得以可能的重要条件。

在农业现代化的过程中，农业经营形成了一个由多元复杂主体组成的精致系统，这个系统高度依赖技术和资本投入。这种高资本投入的农业对成本特别敏感，而成本又受到经营环境的影响。农业的生物性，以及农业经营位于村庄社会环境中的事实，使得农业经营依然需要处理与村庄社会的关系，依然需要外界提供农业基础设施，由此，国家和基层治理体系在农业经营过程中的作用越来越大。“依赖型农业”也与笔者关注到的其他治理现象如公共服务下沉、村庄人居环境整治等现象相似，“依赖型农业”的生成也即国家深度介入农村生活和生产的过程。

最终，保证农业经营、保证粮食安全成为国家提供的一种重要的公共服务，基层治理组织成了农业生产体系中的重要部分。为了达成这个公共治理的目的，国家投入大量的资源和人力，平衡农业经营成本，保证农业设施供给，协调农业经营主体与村庄的关系。国家和基层治理体系最终成为农业经营的“兜底者”和“守门人”。

 

文字编辑：林上、孙铭阳

推送编辑：李金瑶、罗影

审核：田耕

为方便阅读，本文在尊重原文的基础上重新划分了段落，注释与参考文献从略。