编者按

王汉生，北京大学社会学系教授。1985年，北京大学社会学系设立全国首家博士学位点，当年招收博士生两人，王汉生是其中之一，成为北大第一批社会学博士生，师从袁方先生。毕业后执教于北京大学社会学系，2015年因病去世。

 

图为王汉生老师（中）与她的首届研究生周飞舟老师（左）、谢桂华老师（右）。

 

刘世定，北京大学社会学系教授。1992年进入北京大学社会学人类学研究所工作，2000-2007年任社会学系副主任。

孙立平，清华大学社会学系教授。1982-2000年执教于北京大学社会学系，2000年后执教清华大学社会学系。

 

图为刘世定老师（左）与孙立平老师（右）。

 

《作为制度运作和制度变迁方式的变通》一文刊发于《中国社会科学季刊》（香港）1997年第21期，是对中国改革经验进行社会学研究的典范作品。文章从乡镇企业发展过程中政策、制度与企业发展的关系入手，讨论了中国改革中独具特色的制度运作现象，提出了“变通”这样一个分析性概念，尝试突破西方理论中国家与社会间支配-谈判的二分法与制度、政策过程中制定-执行的二分法，是对中国改革丰富实践的理论概括，也是北大社会学“从实求知”传统的充分体现。

值此新春佳节之际，我们谨推献此篇雄文，向北大社会学砥砺前行的前辈师长致敬，与社会学的师友同学共勉。祝祖国繁荣昌盛，人民阖家欢乐，社会学辉光日新！

 

作为制度运作和制度变迁方式的变通

王汉生　刘世定　孙立平

 

在中国内地的制度运作以及制度变迁中，变通是一个重要机制。本文是对于这一机制进行的一项初步研究，意在说明变通的基本概念和运作特点。这项研究也将有助于理解中国正在进行的体制变革的特征。

 

一 导言

迄今为止，中国近20年来的制度变革表现出和苏联及东欧国家某些不同的特征。尽管人们对差异何在还有不同的理解，但差异的存在无疑是一个共识。这种共识中包含着对中国制度变革呈现出来的特征的某种共识。在关注中国变化的人中，今天已很少有人否认中国正在经历一场制度的大转变，但是这场大转变却像是在平静的海面之下进行的，它在形式上甚至表现出与改革前体制在相当程度上的延续性和一致性。这场转变之深刻，与实现转变的手段之平和，形成鲜明对照。为什么会呈现出这样的特征？是怎样的制度运作机制和制度变迁机制导致了这种特征的出现？关于社会主义国家制度运作的流行理论能够理解这种机制吗？

（一）集权主义理论

在过去长达几十年的时间里，西方社会科学界有关苏联、东欧和中国等社会主义国家的研究，一直被所谓集权主义的理论支配着。在集权主义理论范式中，社会主义国家呈现的是这样一种形象：国家对社会占据绝对的支配地位，甚至在很大程度上摧毁了一个相对自主的社会的存在；在这样的体制中，利益是高度不分化的，至少不同利益是受到严厉的压制的，国家的利益代替了社会的利益，整体的利益代替了不同部分的利益；在国家政权内部，存在着一个高度团结的精英集团，国家机构是高度整合的，国家对社会实行着严密的控制；在上下级的等级结构中存在着严格的服从关系，各级官员或干部，并不是地方或单位利益的代表，而是国家利益的忠诚的代理人，从而下级单位的自主性是不存在的。

 

图为C. E. Lindblom。政治学和比较经济学家C. E. Lindblom教授在其1977年出版的一本重要著作中对共产主义制度的图景作了与此类似的描述，他认为一个共产主义制度比一个市场取向的多头政治更加简单也更加容易描述，参见Lindblom, Charles E.1977，Politics and markets: the world's political-economic systems, New York: Basic.

 

集权主义理论范式存在的一个根本性问题是忽视了制度运作是要付出成本的。在正式制度所赋予的权力高度集中的条件下，如果制度严格实施的成本高到监督者事实上无法承受的地步，那么利益的分化将不仅潜存在各个行为主体的意识中，而且会转变成现实。但这样一来，集权主义理论范式的基础也就被动摇了。该范式在强调制度运作的集权特征的同时，还隐含着这样的逻辑：社会主义社会的制度结构及制度运作是极为僵硬而缺乏弹性的，在这样的结构条件下，如果发生制度变迁，那么或者是出自中央权力核心的设计与安排，或者是来自某种突发性的崩溃。源自等级结构的中间层和社会基层的制度变革、创新及其扩散是没有可能的。

然而，这种理论设定至少与中国的改革进程之间存在着相当大的反差。中国近20年来的制度变革，固然与政权核心的改革决心、取向和有力推动有密切关系，但显而易见的是，迄今为止影响最大也最为深刻的那些制度变革，如包产到户、乡镇企业制度、私有经济制度等等，并不是由中央政府设计出来并贯彻实施的。相反，中央政府设计最多并一再推动其改革的国有经济，在变革的道路上始终步履维艰。事实上，自70年代末最高权力机构决心改革时起，便有人提出周密设计并自上而下系统地、有步骤地推行改革的主张，但是这种主张并未能付诸实施；而在改革过程中，也不断有人批评改革运作缺乏总体设计的安排。这恰恰反映出，中国的制度变革并没有按照集权主义范式设定的运作逻辑展开。

（二）等级结构中的讨价还价

对于社会主义国家的制度运作，自50年代以后逐渐出现和形成了一些与集权主义理论不同的描述和解释。其中，匈牙利学者科尔内提出的预算约束及与此相联系的等级结构中的讨价还价理论产生了重要的影响。在集权主义理论看到命令和服从的地方，科尔内建立了一个企业和上级部门之间“对计划的讨价还价”（plan bargaining）的模型。他描述了试图使企业以较少的投入取得较多产出的计划者和希望有较低的产出指标与宽大的投入供应的企业之间，通过讨价还价达成妥协，从而把计划“校准”到正常可接受程度的过程。此后，关注社会主义国家的内部利益差异的“讨价还价”的理论开始获得广泛的影响。讨价还价模型的建立，不仅为社会主义国家计划经济的运作描绘了一幅更为现实的图景，而且还有两层更深刻的意义：

 

图为亚诺什·科尔内（János Kornai, 1928-2021）。

 

与集权主义理论范式不同，讨价还价理论的基础，是承认已经分化了的利益的存在。依据这一理论，在社会主义社会中，不同的单位不但有着自己明确的利益，而且由于其所拥有的资源，以及其在制度结构中所处的位置，使得它还具有为自己的利益而进行讨价还价的能力。讨价还价理论的基础是分割化理论，它实际上暗示着，各级官员或干部实际上具有双重的身份，他们一方面是国家的利益的代表，另一方面也是地方或单位的利益的代表。

讨价还价模型建立的第二个意义在于，它在将讨价还价概念引入社会主义社会中非市场组织系统的分析时，事实上也为国家机构的制度运作机制乃至制度变迁机制的研究开辟了一条新思路。

正因为如此，自80年代中期以来，社会主义社会中的讨价还价机制的作用问题日益受到重视，运用这一概念加以分析的领域进一步扩展到政策形成、制度安排方面。在此基础上，用讨价还价理论范式对社会主义国家改革的起源进行解释的尝试也开始出现。讨价还价过程被视为社会主义国家中的改革动力机制。

在社会主义制度中，讨价还价在许多场合存在，并在制度的某些运作环节中发挥着不可忽视的作用，这是可以肯定的。但应当注意到的是，讨价还价能够成为一种基本的制度运作机制，是需要特定条件的。只有在双方的地位得到明确的界定，且双方具有进行协商的渠道的情况下，才可能谈到讨价还价。具体说来，在等级结构中，讨价还价机制的存在，至少需要具有以下三个条件之一：或者在体制内有上下级之间对话的制度安排；或者下级拥有足够的实力，能以这种或那种方式使上级认识到其不可或缺的地位；或者上下级之间有各种各样的特殊信任关系。在不具有这种条件的情况下，下级对上级讨价还价，将难免付出很高的个人代价，从而一般说来为下级所不取。

在中国，至少在改革前及改革初期的等级结构中，这些条件都是非常不充分的。事实上，只有极少数制度（政策）执行者能够正式参与制度的制定过程，多数人被上级认为只有贯彻的义务。在改革前的某些时期中，甚至下级向上级反映不同意见的行动也受到惩罚，更不能言及讨价还价。即使是在经济计划制订的过程中存在着讨价还价的程序，这种讨价还价能够影响的也仅是指标的高低，而不能直接影响制度决策的过程及制度的基本目标。也就是说，在这样的条件下，讨价还价不可能成为制度安排的主要机制，也不可能成为制度变迁的主要机制。从中国改革的实际过程来看，许多重要的制度变革并不是通过具有一定实力的下级部门提出某种要求，与上级部门进行讨价还价，最后形成新的制度安排的方式实现的。

这样，在集权制度运作和讨价还价之间似乎出现了一个困境：一方面，集权制度的高运作成本及与此相连的监督失灵，不可避免地会带来现实的利益分化；另一方面，在利益分化的条件下，由于缺乏正常的程序保障，讨价还价将使下级付出高成本，从而难以成为地方或单位实现其特殊利益的有效方式。然而，现实的出路常常就在困境中产生。事实上，在集权运作失灵和讨价还价失灵并存的条件下，一种特殊的制度运作方式出现了，这就是变通。

（三）制度运作：视角的转换

在本文中，制度运作被理解为制度形成和实施的过程。如果制度形成被简化为在结构上加以建构或制定，那么，制度运作也可以被狭义地理解为制度制定和实施的过程。如何从总体上把握对制度制定和实施过程的分析，对于理解作为制度运作方式的变通至关重要。从制度运作的角度来看，集权主义范式和讨价还价范式存在着一个共同的特点，即把制度的制定和制度的实施处理为两个分开的过程。在集权主义范式中，制度的制定集中于政权核心，然后通过自上而下的等级结构对制度加以实施；有关制度实施过程和实施结果的信息反馈至政权核心，政权核心依据其判断做出继续实施、调整、改变制度的决策。制度执行者只能通过自己实施的成效曲折地影响制度的制定，而不能积极地直接参与制度制定。在讨价还价理论中，如果一项制度安排是在上级和下级之间的讨价还价中形成的，那么作为制度执行者的下级虽然直接参与了该项制度的制定，从过程来看，制度的制定和制度的实施也是分开的：通过讨价还价制定了一项制度，然后双方加以实施。

 

图为布坎南。现代公共选择理论的创始人布坎南曾强调区分能够在结构上加以构造的制度和不能明确加以构造的，在文化演进中形成的规则。参见Buchanan, James M. 1986, Liberty, Market and State. Brighton, the UK: Wheatsheaf Books Ltd.

 

把制度制定—实施过程分开的方法对于分析制度运作来说，具有简洁明了的优点，因而被广泛采用。同时由于程序明确、权责分明，因此它通常也被制度设计者们视为理想化的制度运作状态。但是，这种分析方法并不能涵盖制度运作的某些特殊机制，例如变通，相反会使之受到忽略和掩盖。事实上，制度的制定和实施有时是交织在一起的，制度常常在实施中被不断界定和调整。这一点，在中国的制度运作中显得特别突出，因而也特别不应被省略不顾。如果我们像某些新制度主义经济学家那样，将非正式规范引进到制度概念中，那么，制度的形成和实施之间将出现更复杂的关系，二者常常是浑然一体，难以截然分开。

当我们把制度形成和制度实施作为一个交织的过程来理解时，某些被忽略的制度运作方式和特征便自然凸显出来。从这样的角度来观察中国的制度运作，可以发现，一种不容忽视的状况是：一方面，存在着制度的正式制定程序，以及制度制定者和执行者的区分；但另一方面，在制度实施中，执行者在未经制度制定者正式准许的情况下，利用种种手段进行制度变通，而这种制度变通又常常在一定范围内得到社会认可。当变通达到某种程度之后，甚至会得到正式制度制定者的承认。因此，变通不仅是在集权制度运作失灵和讨价还价失灵的困境中的一种逻辑假设推论，而且是一种现实的存在。实际上，在中国内地施行体制改革以前，这种制度运作方式便已存在，但不似在改革中那样普遍和易于观察；改革以来，它被地方政府、某些部门及其他一些机构越来越多地采用，从而成为制度运作和制度变迁的一种重要机制。变通在理论逻辑和现实运作中的重要性，是促使我们对其进行研究的重要原因。

 

二 变通：一种独特的制度运作方式

（一）制度变通的运作特征

“变通”一词，初见于《易·系辞下》：“变通者，趣时者也。”含有顺应时势之意。在现代日常使用中，多指对事务不拘常规，灵活处置。在中国实行改革政策以来，该词的使用率大大提高，并常常用于制度运作方面。本文不拟对变通的一般性含义展开讨论，而仅仅关注制度运作中的变通，即制度变通。我们将它定义为：在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。定义中所指的制度，是典章化的制度。为行文方便起见，我们有时将制度变通简称为变通，而不再做特别说明。

变通是相对于原制度而言的。它并不是对原制度的全部改变，而只是一种部分的、至少在形式上仍与原制度保持一致的改变。在这里，形式上的一致并无一定的标准，它依赖于当事者在当时当地特定条件下对原制度的理解，因而是相对的，并常常是模糊的。形式上的一致有时包含着操作性内容，有时则仅仅使用与原制度形同的话语系统。更具体而言，一个典型的制度变通包含如下的几个部分。

第一，对原制度的原则和目标规定性的形式上的遵从，包括使用一套与原制度规定相同的话语。但在保持遵从的同时，将有意地突出某些可以和新的制度内容相衔接的部分。这样做一方面是为了对变通制度加以保护，减少被干预的可能性；另一方面则是通过与原制度的衔接，减少变通制度推行中的摩擦，降低组织运作和动员的成本。

第二，与原制度安排不同的变通制度安排。对制度安排的这一新目标的设定，通常是在对原制度安排的细化和具体化的形式下完成的。对于原制度制定者来说，由于信息不完全，因此在做出制度安排及下达运作指令时，常常是粗线条的。这为变通主体提供了实施变通性制度安排的机会。

第三，关于变通制度形成程序的合法性的说明或象征。比如，标明经过党委会讨论决定并形成文件等。这样做除了是遵循现行体制下的常规做法以外，重要的目的是加强变通制度的合法地位并减少变通者的风险。虽然从整个制度运作的角度来看，变通并不是一种完全正式的运作方式，但是在变通主体管辖的范围内，由于变通主体在体制结构中的正式地位，变通制度却可以以正式程序通过并运作。这是非正式程序中的正式程序。

变通的最微妙之处在于它对原制度的似是而非全是。也就是说，从表面上来看，它所遵循的原则及试图实现的目标是与原制度一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看则与原制度目标不尽相同甚至背道而驰。当然在一般情况下，变通制度的直接目标与原制度的目标并不严重冲突。在有的情况下，原制度目标是作为变通制度的副产品实现的。这也是原制度的监督执行者对变通行为能够容忍的一个很重要的原因。而大多数变通者也清楚地知道，如果过于偏离原制度目标，将会导致对变通行为的干涉。

变通是以制度的制定和监督执行者所掌握的信息大量残缺为条件的。然而在信息残缺的条件下，还存在着另外一种与变通相近的制度运作方式，即相机处置。一般地说，由于制度制定者掌握的信息的不完全性，由此，下达的制度（政策）指令中就必然会存在着粗略的部分。这些粗略的部分不是表现为清晰的约束边界，而是表现为一段约束区间。在此区间内，制度执行者被允许甚至要求根据具体情况相机处置。这种情况几乎在任何社会的制度运作中都是存在的，而在1949年以后中国内地的制度运作中则是十分普遍的形态（1949年以前的情况本文不讨论）。

按照我们的理解，一般的相机处置和制度变通尽管有近似之处，但也存在差别。它们的根本区别在于，相机处置是使原制度更加具体化、更加操作化的一种机制，它始终运作于原制度约束区间的范围内，对原制度的基本目标没有任何超越。而制度变通则是部分地改变了原制度的某些安排，也部分地改变了原制度的目标。虽然它们之间有所不同，不过，相机处置的确在一定程度上打开了通向制度变通的大门，有时只有一步之遥，它的普遍采用成了培育制度变通的土壤。相机处置的普遍存在以及对制度变通的孕育，是理解中国的改革何以自然地走上一条渐进的道路，并通过一个个局部的改变积累成巨大变化的关键点之一。

变通既然未经正式制度的制定者准许，那么它自然带有隐蔽性特征。也就是说，变通者传递给制度制定者有关制度执行的信息，是有一定程度扭曲的。这是在试图对原制度安排做出改变时，变通和讨价还价的不同之处。讨价还价者的意图尽管可能并不完全传递给对方，但是他总是要公开表达自己的意向，试图通过公开的利益表达来达到目的。在下级对上级的讨价还价中，一般而言，总带有对上级公开冒犯的意味。除了在某些特定的领域（如经济计划的制订），在规则化的场合，或双方有特殊的谅解关系，这种对于上级的冒犯往往会给下级带来不利的结果。这样，当讨价还价的代价太大的时候，下级就可能会转而采取其他方式包括变通的方式以达到所要争取的目标。当然，变通也是有成本的，或者说也是要付出代价的。所以，变通也是选择和权衡的结果，对此，我们将在后面做进一步的分析。

（二）几种主要的变通方式

在现实生活中，有许多灵活处置的制度运行方式都包含着变通的内容。概括地说，常见变通方式主要有如下诸种。

1．重新定义政策概念边界

在中国的制度运作中，许多原则性的规定是通过带有意识形态色彩的话语做出的。这些话语与现实之间存在着模糊的对应关系。其精确化常常有赖于决策者或实际执行者在特定条件下的解释。当一个地区或一个单位产生了变通的要求时，这种运作方式就为变通提供了契机。

使变通具有合法性的一种方式就是对原制度安排中的重要词语进行再定义，如对“公有制”、“按劳分配”等对制度的形成有影响力的用语的含义做出重新解释，将硬性约束软化，以扩大政策约束的空间，使本地区或本单位的新的制度安排获得正统地位。在中国的改革过程中，逐渐形成了一套新的话语系统。如“以经济建设为中心”、“三个有利于”、“发展”、“社会主义市场经济体制”等，这些话语和老的话语相比，可解释性更强，从而给变通提供了更大的余地和更多的机会。

2．调整制度安排的组合结构

许多制度安排是多维度的，其总体特征由各个部分的组合结构所决定。变通的一种方式是在执行形式上多维度的制度安排的条件下，有选择地、有意识地改变各个部分之间的比重及组合结构，从而改变制度安排的总体性特性。一些地区在所有制结构问题上的制度变通，正是采用了这样一种方式。在改革后的一段时间中，特别是在改革初期，来自中央的所有制结构政策是将私有制经济成分放在次要的、辅助的位置上，起一种对公有制的补充作用。但由于中央承认了多种经济成分包括私有经济存在的合法性，一些有意以私有经济的发展来推动本地区繁荣的地方政府，便在发展多种经济成分的形式下，大力发展私有经济，从而使整个所有制结构的特征发生了根本的改变。一些地区将这种做法称为“把政策用足”。

3．利用制度约束的空白点

中国内地的制度运作的一个重要特点是通过中央和各级政府下达文件来推动。这些文件有时只规定目标和“精神”，而不规定手段；即使规定了手段也常常是强调应该做什么，而对不能做的边界只有少数规定。这样就使制度安排在“应该如何”和“不能如何”之间出现了许多空白点。当制度执行者普遍认可按照“应该”制定的道路行动时，这些空白点常常被忽略，并且不被认为是可以自主进入的领域。事实上，在改革之前多数的制度执行者都是这样认为的。没有“红头文件”的事不做是普遍的行为准则。

但是，当把文件的规定理解为一种约束，而将未加约束的地方看做可以进入的领域时，情况就不同了。利用这些空白点来做出新的制度安排是变通的一种经常使用的方式。改革以来，许多地方政府领导经常为他们自行制定的变通政策做这样的注释：中央没有明令禁止的就是可以做的。在有深厚的法制传统的国家中，制度未禁止的就是可以做的这种行为方式是正常现象。但在中国的制度运作中，这种行为方式在很长一段时间中是被视为违规并要受到惩罚的，改革以后虽然越来越多地被运用，却未被正式认可，所以，我们将其归入变通的一种形式。

4．打政策的“擦边球”

所谓“打擦边球”是指能够从政策的某些条文中找到微弱的依据而实质上实施与原政策目标在很大程度上相脱离的方案。与重新定义制度、政策边界的变通方式相比，它不仅具有离原政策更远的特征，而且在操作方式上也有不同。它并不刻意去对原政策做出重新解释，而只是把准备实行的制度安排“挂靠”到某项正式政策上面。通常的做法是，先有一套准备推行的制度（政策）安排，然后策略性地寻找原制度（政策）依据，即以实施原制度（政策）的形式来制定和实施新制度。“打擦边球”的一个实例是在某些地方的乡镇企业中实行的“两本账”的财务变通制度，对这一变通案例，本文将在后面专门进行分析和说明。一般说来，“打擦边球”这种变通方式带有很大的试探性，如果阻力过大或上级追究，就暂时放弃或退回到原政策界定的范围内。

（三）制度变通产生的结构性条件

制度变通的产生，与以下结构性条件具有密切关系。

首先是正式制度制定权的高度集中。由此直接导致两个结果：一是在制度的正式制定中信息大量失缺和扭曲，从而通过正式程序制定的正式制度常常是粗线条的，需要执行者在执行中细化和具体化；二是制度的有效监督执行成本很高，这使制度制定者和监督者难以判断和约束执行者的自主行动范围。这就为变通的产生提供了可能。

在中国内地，从1949年到改革后的今天，一系列基本的制度运作是通过等级结构进行的，按等级结构下发文件再配合以执政党的各级组织和各级政府的决议，成为制度运作的典型形式。在等级结构中，正式制度（常常以政策的形式出现）的制定权集中在中央，由于层级多、情况复杂，因此正式（政策）通常是原则性的。一个典型的原正式制度（政策）常常包括这样的内容：

第一，有关制度（政策）的宗旨、原则的说明，这种说明通常带有意识形态色彩。事实上，意识形态是一种有解释弹性的约束机制。

第二，通过该项制度安排（政策）所力求达到的经济、社会目标。目标通常不是单一的，它们可能包括收入提高、生产能力增长、增加就业机会、收入平等、社会稳定、理想的道德水准等。

第三，制度安排，其中包括原则性的规定以及某些更具体的安排。

第四，一些隐含的制度安排信息。在依靠各种下发的文件传递信息实现制度运作的程序中，话语起着重要的作用。措辞的细微变化，可能表示上级领导者的某种意向。解读文件话语，甚至成为干部的一种特殊技能。

由于正式制度的粗略性，因此，通常给执行者留有灵活处置的余地。在制度执行的过程中，目标需要执行者不断地具体化，方式需要执行者不断地加以丰富。由于正式制度制定者拥有制度解释权，同时掌握着执行者的提升、罢免权，因此通常他们并不害怕执行者的一定的灵活性，有时甚至默许变通。如果执行者的灵活性乃至变通所带来的是正面的结果，上级正如所愿并可以将其归于自己领导的正确；如果带来的是负面的或不令人满意的结果，则可以予以制止直至由执行者来承担责任。

与变通的产生有关的另一个结构性条件是正式制度和社会认知的规范间的差距，差距越大则正式制度执行中面临的阻力越大，从而变通产生的可能性越大。而此种差距，则取决于正式制度的制定规则和程序。如果正式制度的制定没有或缺乏保障民意表达的规则程序，那么便很难保证正式制度和社会认知的规范间的最大限度吻合。

制度执行者的地位也是变通产生的重要条件之一。从前面的论述可以看到，变通主体在变通过程中具有双重身份：一方面，他们是原正式制度的执行者；另一方面，他们又是变通的准正式制度的制定者。他们的这种双重身份是由决定其地位和利益的双重力量所赋予的：一方面，他们接受正式制度制定者的任命或委托，必须对其负责；另一方面，他们的地位和利益又和他们所管理的地区或单位的运行与发展状况有密切的关系，这就促使他们成为这些地区和单位的特殊利益的代言人。他们必须在二者之间寻求平衡。变通就是力求实现这种平衡的一种手段。

（四）变通者行为

上述结构性条件，并不必然产生变通这种运作方式。变通的出现与否，还取决于原制度执行者的抉择与权衡。这一点在中国的改革过程中特别是改革的初期可以非常清楚地观察到：相同的原制度，相近的其他条件，但在有的地方实行了制度变通，有的地方则没有。因此，变通不仅是一种结构特征，而且是一种行为特征，结构与行为之间存在着相互作用的关系。对于制度执行者来说，实行变通是要付出代价的。因此，如果他是一个理性的决策者（在面临是否实行变通的场合，通常是这样），那么他将权衡利弊，即进行变通成本与收益的估量。他需要考虑的主要因素包括：

（1）采用非变通的制度安排所提供的公共利益（用B表示）；实行变通后，为所管辖范围内带来的公共利益（用B′表示）。

（2）非变通的制度安排成功的概率（用P表示）。非变通的制度安排在现实中可能有多种方案，比如，严格执行原制度安排，对原制度安排做相机处置，或通过讨价还价对原制度实行某些调整等。为简单起见，我们可以假定非变通的制度方案只有一个。需要注意，实施非变通的制度安排并不必然成功，如果实施的阻力太大的话，实行变通后，变通的成功的概率用P′表示。

（3）决策者从实行非变通制度中获得的私人利益（用I表示），如得到上级的信任和称赞，并进而得到提升等；从变通中获得的私人收益（用I′表示），它可能是对所管地区、单位尽到责任的精神上的满足感，可能是预计变通在日后得到正式肯定所带来的地位提高，也可能是通过变通带来的物质利益等。

（4）实施非变通制度安排的组织成本（用O表示）。如果非变通制度的可行性很低，那么其实施的组织成本必定很高；实施变通的组织成本（用O′表示），包括形成方案，说服对变通的合法性持怀疑态度者，组织实施，应付原制度监督执行者等。

（5）实施非变通制度安排的私人成本（用C表示），它可能是执行原制度引起的反对压力，可能是实施原制度会带来的不良后果引起的内心愧疚，也可能是执行了原制度但却不能达到上级期望的目标而受到惩罚等；实施变通的私人成本（用C′表示），它主要是变通者可能受到的惩罚。这种惩罚并不和变通的成功呈必然的相反关系，有时变通成功并被确认为完全正式制度，但变通者仍会受到惩罚。

以上诸项中，不论是公共的还是私人的利益和成本都不是由外在的标准计量，而是由制度执行者做出的内在评价。

将上述权衡因素综合起来，我们可以用一个简化的公式来表示变通者的理性决策行为。若以R表示对原制度的变通反应，则变通反应方程可表示如下：

R=[P′(B′+I′)-O′-C′]-[P(B+I)-O-C]   (1)

只有当R>0时，变通才会发生。或当

P′(B′+I′)-O′-C>P(B+I)-O-C时，

即当实行变通的纯收益大于不实行变通的纯收益时，变通决策才会做出。

方程式（1）可变为：

R=P′(B′+I′)-P(B+I)-O′＋O-C′＋C    (2)

从方程式（2）可以看到，变通决策的做出，不仅需要比较收益，而且需要比较成本。概略地说，实行变通的收益比不实行变通的收益大得越多，越有利于变通决策的做出；而不实行变通的成本越高，也越有利于变通决策的做出。在变通决策中，变通成功的概率与私人成本是起关键作用的因素。在这两个因素背后，又有一系列起作用的因素。

与变通成功的概率P′有关的因素包括：第一，对变通制度的社会需要强度或可接受程度。社会需要强度越大，可接受程度越高，则变通成功的可能性越大。而对新的制度安排的社会需要强度，又和原制度安排和社会需要的差距有关。差距越大，对新制度安排的社会需要强度越高。第二，制定和贯彻变通制度的干部集团的共识程度。共识程度高，不仅可获得较低的变通运作成本，而且也可降低上级干预变通的可能性，因而将提高变通成功的概率。第三，上级乃至最高决策者对原制度的态度——是坚决贯彻，或是尝试实行或是探索改革途径。与此相应的是对变通的容忍程度。容忍程度越高，则变通成功的可能性越大。第四，与变通的制度安排相关的制度情况。变通所连带的制度越复杂，越难改变，变通便越难进行。

变通的私人成本主要是因实行变通可能受到的惩罚，这是变通决策者要承担的风险。决定风险高低的因素包括：第一，原制度的约束硬度。硬度越高，因变通而受到惩罚的可能性越大，变通者需要承担的风险便越高。而原制度的约束硬度，又和整个社会的结构性变迁的强度和速度相关。在一个迅速变革的社会中，来自上级的制度安排的约束硬度通常会弱化。因此，在这样的条件下，制度执行者较容易做出变通决策。由此可以理解，中国在改革后的变通行为较之改革前要多得多。第二，原制度安排的粗略程度。越是粗略，相机处置的余地越大，因变通而受惩罚的可能性越小。这是因为，在现实中，相机处置和变通的边界常常难以完全划分清楚，这使变通者可以有较大的为自己辩解的余地。第三，等级制中对执行者的纪律约束硬度。约束硬度越高，变通的风险越大。此外，变通决策者的风险大小还取决于他与上级领导之间的信任关系，信任度高有时会使风险降低。

总之，变通是特定社会结构条件下的一种选择。

 

三 制度变通的若干案例

在对变通这种特殊的制度运作方式进行了一般性讨论之后，我们借助于若干具体的案例，示例性地对变通做较具体的说明，这些案例涉及中国乡镇企业崛起和高速发展的一些重要环节。

（一）案例一：从“为农业服务”到“四服务”

1949年以后，中国逐渐走上一条优先发展重工业、以城市国有和集体企业作为组织依托、从农业中尽可能积累工业发展所需资金的工业化道路。这一发展策略事实上将广大的农村人口排斥在工业化与城市化进程之外。但是在实施这一战略的同时，在某些特定条件下，也出现过农村工业化的努力，其间几经起伏，终于形成乡镇企业大发展的汹涌波涛，并极大地改变了中国的工业和整个经济发展格局。

1．社队企业复苏和苏南的变通

1970年，国务院召开全国北方地区农业会议，提出为加快实现农业机械化的任务，要努力发展“五小工业”（即小钢铁、小化肥、小五金、小水泥、小农具），“为农业服务”。紧接着，国务院又于1971年8月召开了全国农业机械化会议，再次强调了实现“农业机械化”的重要性和迫切性。这两个会议报告为农村办企业提供了合法性保证。会后，许多地方开始兴办“五小工业”，1971年全国社队企业产值38.8亿元，到1975年产值达到82.6亿元（产值按1970年不变价格计算）。

全国北方地区农业会议和全国农业机械化会议虽然为农村兴办企业提供了合法性，但是这些企业的规模和行业仍然受到限制，即必须是小工业而且必须是农用工业，必须是为农业服务、面向农业生产的，凡是那些有可能与城市大工业争原料、争市场、争能源的企业，是绝对禁止兴建的。

面对发展的机会和所受到的制度约束，各地方政府的行动表现出相当大的差异。有的地方政府不满足于办直接面向农业生产的小企业，而是抓住“为农业服务”、“与农业有关”、“小”这些粗略而有弹性的边界，采取了一系列变通手段来发展当地的社队企业，典型做法是：以为农业服务的名义建厂、厂名常常也带农字，但生产并不一定直接与农业关联。苏南乡镇企业在70年代首先迅速崛起正是这种变通的结果，我们以乡镇企业发展最早的江苏省无锡县为例来说明这一变通过程。

2．将“为农业服务”变通为“四服务”

无锡县委在贯彻国务院会议精神时，抓住中央允许发展农村工业的机会，提出了“围绕农业办工业，办好工业促农业”的口号，通过强调工业的作用，为社队工业的发展创造更大的活动空间。同时做出一些有利于社队工业向更大范围扩展的规定，如允许企业发展横向联系。

“为农业服务”是社队企业存在的合法性基础，无锡县也不例外。但是很快这一方针就以“办好工业促农业”为中介被扩展为“为农业生产服务、为人民生活服务、为大工业服务和为外贸出口服务”的“四服务”，以便扩大生产门路。从形式上看，这种扩展是可以讲得通的，因为通过发展各种类型的工业以各种方式来促进农业，也可以说是为农业服务，但从制度约束的角度来看，则大相径庭。在这一时期，无锡社队企业的厂名虽然仍然以“农”字打头，但实际上很多社队企业是以非农产品为原料生产的加工工业，社队工业主要不是自给性生产而是商品生产，它已从单纯为农业服务的狭小空间走向与城市工业和人民生活相联系的广阔的市场。无锡县的政策，是由正式的国家政权机构无锡县委做出的。但从制度运作程序来看，则具有非正式性。因为国务院是该项制度的正式制定者，无锡县委只是贯彻者，但在贯彻中，却自行将制度（政策）边界做了扩展。这里体现出变通的准正式性特点。

从1970年起，无锡全县从县到大队各级都建立了专门管理社队工业的领导机构，并且相应地建立了党的组织，形成了从上而下的社队工业系统。为便于管理，无锡县将大队工业单独列出统计，尽管当时国家规定将大队工业作为农村副业统计。

可以举办“为农业服务”的小企业的政策为无锡社队企业的兴办和存在提供了合法性基础，而它的发展则得益于对该政策的变通，如“四服务”对政策和制度空间的拓展。“到1976年，无锡县全县36个社镇、584个生产大队，社社队队有工业，总数达到1777个，初步建立了为农业生产服务的农机修造、建筑材料、化肥、农药，以及化工、电子、轻工等工业。产品有2300多个品种，不仅能够修造农机具，而且能为大工厂生产零部件和整机；不仅能生产一般产品，也能生产比较高档的产品；不仅能为生活市场服务，也能为外贸出口服务。近六年来，社队工业总产值平均每年以37%的速度递增，1976年达2.55亿元，比1970年增长5.5倍”。

从10余年后无锡乡镇企业的产业结构也可以反观初期的“四服务”变通的重要，1986年乡镇工业总产值中为生活服务的产值占26.5%，为工业服务的占69.3%，为农业服务的产值占2.26%（其中为本地服务的产值约3亿元，占6.8%），为出口外贸服务的产值约1.24亿元，占2.84%。如果囿于发展直接为农业服务的小企业，无疑不会有这样的局面。

 

莫远人主编的《江苏乡镇企业工业发展史：兼论农村未来的发展》（南京工学院出版社，1987）是本文写作的重要参考资料。图为该书书影。

 

3．突破“三就地”原则

“四服务”政策的实施，必然会碰到原材料来源和市场销售问题。当时，为了防止社队企业与城市大工业争原料、争市场、争能源，国家政策要求乡镇企业必须遵守所谓“三就地”原则，即“就地取材、就地生产、就地销售”。无锡县社队工业70年代初重新兴起的时候，虽然也以“三就地”作为起点，但很快就突破了这一原则，转变为“生产在乡，两头在外”，就是说生产是在社队进行的，但是它的原材料、能源依赖于外部，产品交换也依赖外部市场。这样，很多社队工业企业从事的是以非农产品为原料的加工工业，是面向外部市场的生产。

企业产品的“商品率从1970年的38.2%提高到1978年的58.6%，到1986年商品率进一步提高到95%以上。在行业结构上，以加工工业为主，资源和市场两头在外，所加工的原材料大部分来自外地，本地取材的主要是建材行业中的传统产品，约占总产值的5%，加上轻工行业中食品、粮食、丝绸、皮革等就地取材部分，匡算起来10%左右。换言之，要有90%左右的生产原材料向外组织。全县七个行业中，又以机械加工为主体。1986年机械工业产值为13.34亿元，占全县乡镇工业产值的30.5%，如果包括轻工、纺织行业的机械产品，所占比重达40%多”。

4．变通的生产和扩散

变通是有一定风险的，特别是在70年代初期批判商品生产和商品交换、“割资本主义尾巴”的政治气氛下，做出无锡县委那样的变通决策似乎应当存在压力。不过，无锡的变通进行得比较顺利，原因是当时事实上存在着一系列使变通风险弱化的条件。

首先，基层组织的干部和社员对变通制度安排有很强的需求和很高的认可度。苏南地区有悠久的工商业传统，工商业的发展已深入人心。而且，在第一次农村工业化受到严重挫折的条件下，苏南的社队工业在整个60年代始终存在。再加上该地区地少人多，劳动力向非农业产业转移的动力和压力都比较大。这样，无锡县委做出的扩展社队企业发展空间的变通决策，是顺乎民意的。

其次，计划经济的缺口形成了对社队企业产品的潜在需求。“文化大革命”中城市工业秩序混乱，产品短缺，计划缺口扩大，不能不寻求另外的弥补渠道，这就为社队企业发展提供了机会。

再次，国务院规定的约束边界，如“为农业服务”，是有弹性的，留下很大的相机处置的余地。国务院从尽可能恢复生产的目的出发，对一些能发展生产的越界行为事实上至少是容忍的。

最后，“文化大革命”中垂直的行政约束弱化了，缺乏强有力的政策监督执行系统。这些弱化风险的因素为变通的实施提供了有利的条件。

无锡县的变通做法，很快在苏南，继而在江苏省范围内扩散开来。如《江苏乡镇工业发展史》一书中所说：“无锡县社队工业在1970年重新兴起的种种创造，不仅对无锡县社队工业本身的发展起了促进作用，并且对社队工业在全省逐步普及提供了重要借鉴”。江苏省的社队企业在全国开始改革之前即已得到相当迅速的发展，与此有密切的联系（见表1）。

 

表1 江苏省社队工业总产值变动情况（1970-1975）     单位：亿元

 

1978年，党的十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》（草案），该决定提出，社队企业要有一个大发展。1979年，根据十一届三中全会的精神，国务院颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定》，通过这些文件，多年变通施行的一些制度得到正式认可，准正式制度安排转换为正式制度安排。

（二）案例二：制度空白与“横向联合”的变通

1．生存空间：“横向联合”的产生

苏南乡镇企业在“农”字招牌下，虽然获得了存在的合法性，但是在国家对原材料、能源、设备实行计划分配的体制下，却无法通过正式的渠道得到其生产所需的许多资本品和技术。原材料的来源被认为是在乡镇企业发展的初期面对的最困难的问题之一，这种困难甚至一直延续到80年代中期。

乡镇企业面临的另一个困难是产品的销售。对早期的乡镇企业来说，其产品销售存在两个特殊障碍。其一是制度障碍。如消费品市场，在城市只有国营商业组织和少量城市集体经济组织能够进入；在乡村，除少量农副产品可由生产队或农户在集市上出售之外，工业品都由国营商业系统和供销社系统（法律上是集体所有制经济组织，但受到国家的严格控制）销售。农用资本品，则由供销社系统统一销售。工业生产用的资本品，原则上不被承认为商品，从而难以进入市场。其二是社会信任问题。在乡镇企业发展的早期，曾经存在的对各类企业产品信任结构序列，乡镇企业被排在一个几乎最不利的位置，这就对乡镇企业的产品销售带来不利的影响。

企业面对这种困难的一个最直接的反应是将自身直接纳入国家的计划之中。江苏省乡镇企业发展早期，曾经一度积极地谋求被纳入国家计划，并希望能获得像国有制企业那样的物资和销售保障。但是，当时在计划经济本身正面临着经济、政治、管理、体制困境的条件下，除少数企业的某些环节之外，这种尝试没有获得广泛成功。在国家仍然垄断和控制着主要资源的配置的情况下，一些地方政府和乡镇企业采用了一种变通措施，即通过横向联合特别是和国营企业的横向联合，获得所需的资源并解决产品销售问题。

这一变通机制在乡镇企业的前期发展中扮演了极为重要的角色。以无锡县为例，当时采取的主要联合形式是就近和大中城市企业建立比较固定的加工关系。据不完全统计，1976年全县有942个社队工厂与无锡市的513个工厂挂钩，承接加工任务共1140个品种约1.5亿元产值。

横向联合变通的一个功能是将沉淀在国营企业中的技术、资金、人才、设备等存量“合法”地转移出来。科尔内认为，传统社会主义经济的重要特征不仅是短缺成为经常性现象，而且是短缺和滞存并存。在城市国营企业中，有大量的内部滞存，它们对乡镇企业来说则表现为外部滞存。横向联合使外部滞存在乡镇企业中转化为生产力。

此外，乡镇企业在通过对国有企业的依托完成产品销售的同时，还达到了另外两个目的：建立信誉和获得需求信息，找到新的客户。后两点，为它们日后自主销售创造了条件。许多案例表明，与国有企业的联营成为乡镇企业进入市场的一个跳板，它们在学习生产技术、熟悉市场行情的同时，很快表现出比国有企业更强的竞争意识和更灵活的竞争手段。

以A县H乡化工厂为例，该厂的主要产品是镍化纳，这一产品在华东地区的市场曾经几乎完全被天津的国有企业占领。该厂在依托一家国有企业学会了生产并了解了市场销售渠道后，逐步转向产品自销。它们采取低价、送货上门、可以退货、赋予销售人员价格变动权、可获得回扣等当时国有企业不能采用的促销策略，在两年时间中占有华东地区大片市场。天津的国有企业几乎被完全挤出华东。

2．制度约束空白中的变通

如前面所述，70年代初期无锡县委在实行“四服务”政策时便赋予该地区的社队企业发展横向联合的权利。就变通的类型来说，如果说从“为农业服务”变为“四服务”是属于重新定义政策边界型变通的话，那么“横向联合”则是利用制度约束的空白型的变通。

在整个70年代，对跨所有制的企业间的横向联合，国家没有明确的规定，在计划经济体制内部，企业间的合并、分离、物资调拨天经地义是政府的事，而不是企业自己决定的，所以国家没有颁布有关规则去约束企业的行为；而对于在计划体制之外发展起一批可能和计划内企业发生联合行为的企业这种事情，中央政府尚未将其提上研究日程。这就形成了制度约束的空白。问题是，横向联合是计划经济体制内外双方的事，变通决策固然可以做出，但计划内的企业何以能够与计划外的乡镇企业联合或合作呢？

这和“文化大革命”对城市计划内企业的冲击有关。以江苏省为例，当时，其他省份发展社队农机修造厂需要普通车床、电动机等产品，而城市企业“停工闹革命”，不能满足需要。江苏的地方政府和社队企业借此机会，提出了“以工机养农机”的口号，增设工业机械制造车间，与城市企业联合，承接来料，加工产品。以来料加工的方式和城市企业建立紧密联系，在当时这是一种很重要的形式，遍及社队工业各行业。

又如，在“文化大革命”中，指令性计划内的物资调拨常出现缺口，特别是农用物资，如化肥、农药、薄膜等严重缺乏。在这种情况下，省、市、县各级政府不能不相机处置甚至变通，形成“官方”的物资协作，这种协作直至深入到公社一级。社队工业获得重新发展的机会后，借助地方政府的力量，运用了这种协作网络，在企业、大队、公社、县之间，开展了物资协作。这也为横向联合提供了机会。

在穿越计划体制障碍、实现乡镇企业和城市企业的联合中，作为变通者的地方政府的特殊身份起了重要作用。一方面，它们是计划体制中的组成部分，是这一体制中的正式机构，这使它们便于和计划体制中的企业打交道；另一方面，它们又自觉或不自觉地代表着乡镇的利益，为乡镇企业寻找发展的机会和空间。事实上，乡镇企业和城市企业的许多联合，都是以地方政府为媒介形成的。

3．变通制度正式化：横向合作的发展

随着“文化大革命”的结束，中国没有向计划经济体制复归，而是走上了改革之路。在这种形势下，在计划经济体制危机中形成的横向联合得到中央的肯定，由变通制度转变为正式制度。正式化程度是逐步提高的。

1980年7月，国务院做出《关于推动经济联合的暂行规定》。该规定中指出，组织联合不受行业、地区和所有制、隶属关系的限制，从而使乡镇企业和城市国有企业及其他企业的联合具有初步的合法性。不过，这一规定只是希望“各地区、各部门结合实际情况试行”。在传统体制仍有很强的运作力量和运作惯性的情况下，一些地区、部门仍可以借口横向联合不符合本地区和本部门的实际而加以干预。所以横向联合的正式性仍是不完全的。此外，乡镇企业试图通过的横向联合获得国家控制的物资举措也受到相当程度的限制，暂时规定要求“原材料必须首先保证完成国家下达的计划调拨任务”。

1986年，根据国务院的指示，国家经委、国家体改委联合召开了以推动经济联合为主要内容的工作会议。会后，国务院颁布了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》。这样，横向经济联合转变为正式制度安排。事实上，在横向联合制度获得正式性之后，横向联合中的变通仍然存在，但已不是在能否联合方面，而是主要集中于在联合中变通地利用国家有关物资、价格等政策方面。这时的变通已不属于利用制度空白的类型，而主要是扩大政策边界和调整政策组合结构。

 

例如，1987年，无锡县前洲乡工业总公司与上海市针织进出口公司组建联营西达毛纺厂，改革生产经营管理体制。陈永年/摄。

 

横向联合制度具有正式性以后，乡镇企业经济联合得到有力的推动。仍以无锡县为例，到1987年6月，全县已有1300多家企业与县内外1870多家单位实行多种形式的联合协作，达成的各类经济、技术合作项目1940项；1986年，全县协作产值达到20亿元，占全县工业总产值的37%以上。该县横向经济联合的形式和范围也有了扩展，表现在：

第一，企业之间的联合扩展到地区之间的联合协作。首先，与沿海经济发达地区的一些大中城市和县区建立了多边的经济技术协作关系，并在上海、深圳、珠海等地设立商品、信息窗口。其次，把联合伸向内地和边远地区。1984年至1987年间，该县分别同10多个省区达成了联合开发资源、开发技术的协议，通过向这些地区投放资金、输出技术，获得所需的原材料。

第二，联合的主体类型增加。乡镇企业除了与城市企业以各种形式联合之外，还与军工单位联合，把军工单位中蓄积的雄厚技术优势与乡镇企业灵活的生产经营方式结合起来。与国外和境外合资、合作的企业也逐步得到发展。

第三，从生产之间的联合扩展到生产与科研的联合。在80年代初，该县的乡镇企业就开始注重与大专院校、科研单位的技术协作，到1987年，全县已有270家企业与全国各地395家大专院校、科研单位建立了协作关系，达成的项目340个。生产和科研的联合加速了乡镇企业生产技术水平的提高，该县80年代中期平均每年开发鉴定的技术成果及新产品有100多项，绝大部分来自于科研单位。

（三）案例三：企业财务制度和税制运作中的变通

中国的乡镇企业是在未得到如国有企业那样的国家财政支持和银行信贷支持的条件下迅速发展起来的。乡镇企业的资本何以能够迅速积累，从正式制度（政策）安排的层面上看，国家的税收优惠是一个重要原因。然而，对乡镇企业的微观财务运作的考察发现，对国家税收制度以及与此有关的企业财务制度的变通运作甚至起着更加重要的作用，它大大放大了税收政策优惠的效能。

1．企业“两本账”的变通制度

在乡镇企业中，乡镇政府举办的企业（简称乡镇办企业）是一种主要类型。这类企业的财务核算除了使直接经营者了解企业的营运状况之外，还具有两个重要功能：一是使国家税务部门了解税源情况，并以此作为征税的依据；二是使作为企业产权行使主体的乡镇政府能够监督企业运行，并做出有关利益分配的决策。为了使这两个功能得以实现，第一，国家制定了企业财务制度，以便使税源得到准确反映；第二，乡镇政府制定出核定本乡镇企业经营状况的指标体系，以及在乡镇政府、企业、职工个人之间分配利益的规则。

由于目标及实施范围的不同，因此国家颁布的财务制度和乡镇内部的核算规则在涉及同样名称的指标时，其实际内容是可能有差别的。比如，利润是国家税务部门和乡镇政府都关心的指标，因为它既联系着企业所得税的征收，又关系到乡镇财政收入、企业积累、职工奖金等。但是，它们对利润和成本的把握却可能不同。为了保证所得税的征收，国家对与利润直接关联的成本项目的财务计算，有着统一的标准和严格的规定，比如规定出企业经营活动中支出的职工工资能在怎样的程度上计入成本等。

而乡镇政府在考核企业经营状况时，则只需考虑本乡镇内部的管理要求，从而可能把成本范围理解得宽些或窄些，比如，根据本乡镇的一般收入水平，它可以把比国家财政制度规定较高的工资支出视为成本，而不视为对利润的分配；也可以将较低的工资支出计入成本，而将其与国家规定的成本计算水平之间的差额视为内部利润。乡镇政府这样做的正当性，就如同在实行政府定价的条件下，企业完全有权在企业内部实行一套自定的核算“价格”一样。尽管乡镇政府制定的内部核算规则可以和国家财务制度中的核算标准不同，但在原则上，前者应只适用于乡镇内部，不能因之而改变后者的运作，也就是说，它不能改变反映税源状况的财务计算规则。然而，在一些地方，这两种适用于不同范围的规则的差异，被变通为转移应税利润的“两本账”的财务运作方式，甚至被准正式化了。

比如，1994年实行新税制以前，在乡镇企业发展迅速的某省A县的各乡镇中，乡镇办企业的财务运作中存在着两个重要的利润项目，一个是账面利润，一个是结算利润。这两种利润分别对应的是企业的两本账。一本账是面向国家的，在这本账中的利润被称为账面利润，它是企业上报税务部门、工商管理部门的财务报表（主要有资金平衡表和利润计算表）上的利润总额，是向国家缴纳所得税的依据。另一本账是面向乡镇政府的，这本账中的利润被称为结算利润，乡镇政府通过结算利润指标来考核企业经营的总体情况，并决定企业职工的收入、企业的留成和上缴乡镇的款额。结算利润是账面利润与利润调增额之和。利润调增额以及结算利润的确定，是乡镇管理机构对企业经营状况进行审计并和企业经营者进行某些协商的结果。

从形式上看，两本账和两种利润不过是上述两种核算规则的具体表现而已。然而在制度运作中，两种本应互不干扰的规则之间却发生了特殊的联通关系。这种联通关系是通过“利润调增”环节来实现的。通过这一环节，按照国家财务制度规定本应计入“账面利润”但却被隐蔽在账面成本中的利润被“调增”出来，然而“调增利润”并未返回“账面”，却作为结算利润和账面利润的差额进入了乡镇内部的分配。也就是说，形式上各自独立的两种核算规则被变通成转移应税利润的一种机制。以I镇电热电器厂为例，1989-1991年该厂的账面利润和结算利润额见表2。

 

表2 电热电器厂的账面利润和结算利润          单位：百万元

 

从表2中可以看到，该厂的结算利润和账面利润之间有相当大的差距，1989年结算利润是账面利润的7.6倍，1991年是3.2倍。但调增利润并没有成为上缴国家的企业所得税的税基，而是进入了乡镇内部的分配。表3的结算利润分配情况说明了这点。

 

表3 电热电器厂1991年结算利润分配        单位：百万元

 

从表3中可以看到，企业所得税仅占结算利润的3.57%，远低于当时实行的八级累进所得税率的最低级（10%）；大量利润充实了企业积累。

两本账的财务运作制度是乡镇政府乃至县（市）政府制定的，并得到设在地方的税务机构的默认，所以从形式上看，似乎具有正式性。但是，涉及税源计算的企业财务制度的正式制定者是中央政府，征税机构和地方政府只是制度执行者、协助执行者，他们并没有制定这种制度的正式权利，因此两本账的财政制度是一种变通。

2．自筹收入的财政激励和变通收益

在两本账制度的形成和实施中，乡镇政府是重要的变通者。乡镇政府实行这种变通的动因是多方面的，如增加本社区乡镇企业的资本积累、增强本社区经济发展的实力、提高本社区居民的收入等，其中乡镇财政的特殊激励机制是一个重要杠杆。而此种机制则与特殊的乡镇财政结构有密切关系。

乡镇财政建立于80年代初人民公社撤销之际。1983年中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求，财政部制定了《乡（镇）财政管理试行办法》，并于1985年正式颁布试行。在试行办法中规定，“乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成”。“自筹资金”的正式存在是乡镇财政结构不同于其他各级财政之处。它为乡镇政府寻找自筹资金来源提供了制度激励和合法性。举办乡镇企业是乡镇政府获取长期稳定的自筹财政收入的一条途径，而乡镇企业利润则构成乡镇财政自筹资金收入的一个重要来源。一些调查显示出，乡镇办企业的利润构成乡镇可支配的财政收入的主要部分。以A县H乡为例，该乡1991年财政收入情况列于表4。

 

表4 H乡1991年财政收入

 

从表4中可以看出，在乡级可支配总收入中，自筹收入占65.66%。而283.65万元自筹收入中，大部分来自H乡缫丝厂。该厂1991年账面利润250万元，结算利润683万元，结算利润中250万元上交乡财政。可见，两本账的变通制度增大了乡镇财政的来源基础。

3．正式制度约束软化：双重税制

两本账的变通制度固然能够给乡镇社区带来利益，但是变通决策者也要为此承担一定的风险，因为这一变通影响到正式的企业财务制度和国家税收制度的执行，变通者可能因此受到处罚。不过，长期以来对乡镇企业一直实行着有弹性的税制，特别是改革以后形成的双重税制，使变通者面临着相对软化的正式制度约束，从而降低了变通风险。

早在1956年，在乡社工业出现的早期，中央就制定了对它们的税收可以因地制宜减免、免纳所得税的政策；1958年又提出对社办企业的税收可以减免；1972年在社队企业复苏时中央提出税收可以按国家政策减免，具体的减免办法由各省、市、自治区决定；1977年又提出，直接为农业服务的企业可免征工商税和所得税，不直接为农业服务的可适当调整。“因地制宜减免”、“可以减免”、“可适当调整”等话语，勾画了一条粗略的、有弹性的制度边界，给税制执行机构和地方政府留下了相机处置的余地，同时也给变通的契入提供了机会。

然而影响更大的是改革以来由地方财政包干制的实行而形成的双重税制。自70年代末起，在一些省份开始试行财政收支分级包干的体制。1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，根据该规定，地方财政收支包干要按一定的原则确定基数；基数确定之后，地方财政收入若大于支出基数，大于部分要按一定比例上缴；地方政府在划定收支的范围内，多收多支，少收少支，自求平衡。此后，财政体制虽发生了多次变动，但包干制的基本格局仍保留着。这种制度不仅存在于中央和各省、市、自治区政府之间，而且在许多地方一直延伸到乡（镇）。

因为财政收入的主要来源是税收，所以财政收入包干制自然导致的一个结果是出现事实上的包税制。其基本特征是，不论地方的税源如何变动，来自地方的税收定额必须完成。这种包税制在名称上并未被正式承认，但却在事实上存在。在包税制形成的同时，中央强调税收制度不得变动。这样便不可避免地出现了双重税制，即一方面按国家规定的税种和税率征收，征收的税额不是事先确定的，而是取决于被征主体的实际经济状况以及征税的实施状况；另一方面是包税制，应征税额是先定下来的。

在双重税制下，设置于各地方的征税机构首先侧重于包干额的完成。只要完成了税收包干定额，也就算完成了任务，按税种、税率的计提便相对软化。这特别表现在对乡镇企业所得税的征收上：如果总的税收任务已经通过较容易操作的工商各税的征收完成，那么审核工作量较大的企业所得税常常就免了。在上面所举的例子中，企业所纳的所得税甚至按账面利润计算也未达到应纳税率，其道理就在于此。对地方政府来说，本地完成了税收包干任务，对上便算有了交代，从而使实行两本账变通的违规成本降低。在征税机构侧重税收总额而忽视税种、税率的情况下，两本账变通的风险更小。这时，变通只是预防对乡镇企业的征税可能越过包税边界的一种措施。

4．地方政府和税务部门：变通默契

严格来说，当按税种、税率征收额大于包税额时，报税部门在完成了包税额后应继续征收，因为按照规定，包税额只是一个基数，而不是税额边界。但在实际运作中，却常常将包税额作为边界。征税机构将包税额从基数变为边界，这是与乡镇政府的两本账不同的又一个变通，是双重税制运作中的一种变通。如上所述，它降低了两本账变通的风险；而另一方面，它又在一定程度上依赖两本账变通。

征税机构实行这一变通首先是为了减少和地方政府的摩擦从而避免因摩擦给自身带来的不利。地方政府不愿本社区的税负超过包税额，并会通过各种途径向征税机构施加影响和压力，征税机构出于多种原因不能不考虑地方政府的意图。第一，在地方的税务机构实行的是双重领导制度，即在业务、人事、财务上接受上级税务部门的垂直领导，在党组织关系上接受所在地方的党委领导。虽然地方党委没有人事权，但为了便于工作开展，上级税务部门在人事任命、调动方面也常常要考虑和地方的关系，乃至征求地方党委和政府的意见。这就使得征税机构的领导和业务人员都尽量避免和地方发生严重的摩擦。第二，在乡镇税务机构工作的人员，许多人本身是当地人，或者安家于所在乡镇，他们和乡镇社会有着多方面的联系并且利益相关，他们不能不注意和乡镇政府、企业及其他方面的关系。第三，超过包税额还可能导致未来包税基数的进一步提高，对征税机构来说，这意味着工作量的增加和工作难度的提高（特别是遇到经济增长乏力的年头更是如此），因此它们宁愿适可而止。

但是，把包税额从基数变通为边界有可能会受到上级的指责，这是一种变通成本。为了避免付出这种代价，征税者也需要企业做出某种使其能交代过去的财务账目安排，乡镇企业两本账中的账面利润就是这样一种安排。因此，两本账的变通和包税额的基数—边界变通之间存在着一种依存关系，它们互相为对方的变通者降低变通风险和成本。而在其中则体现着征税机构和地方政府间的默契。

 

四 变通与制度变迁

从前面的论述中可以看到，变通是对原制度的一种局部性改变，而它能否演变为更大范围内的制度变迁，取决于一系列复杂的环节和机制，其中变通正式化程度的提升和变通的扩散是十分重要的两个环节。

（一）制度变通的准正式性

在说明变通的正式化程度提升之前，我们有必要从制度运作的正式化的角度对变通做进一步分析。

按照诺斯的理解，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。他将制度分为正式的和非正式的，前者包括宪法、法令、产权，后者包括道德约束力、禁忌、习惯、传统行为准则。他认为正式约束和非正式约束在一定意义上只是程度的差异，他甚至还考察了非正式制约怎样和正式制度结合在一起。比如，他指出存在某种以“拓展、阐明与修正”正式制度为特征的非正式制约。诺斯的论述有重要的启发意义，但还不足以使我们从制度运作的正式化角度理解变通的特质。

 

图为诺斯（Douglass C.North）著作Structure and Change in Economic History一书封面。

 

我们考虑，可以根据制度运作主体的正式化的程度和制度形成过程的正式化程度这两个变量，对制度运作的正式化程度进行分析。撇开全民公决和立宪规则领域不谈，根据传统社会主义国家和中国改革前后的制度运作现实，我们可以将制度运作主体分为两类：一是国家机构以及具有合法性地位并延伸着政府的社会控制职能的组织（后者包括国有企事业单位、有健全的党组织的其他类型组织、农村人民公社体制中的生产大队、公社取消后的村委会等），借用“正式”这一用语，可称为正式性主体；二是国家机构或其他正式主体之外的主体，可称为非正式性主体。制度形成程序也可分为正式程序和非正式程序两类。由制定制度的合法主体通过合法程序制定制度的过程，我们可以称之为正式过程；除此之外的制度形成过程则称之为非正式过程。正是这两个变量的不同组合方式，决定着制度运作的正式化的程度，图1提供了一个由上述要素组合成的制度运作分类矩阵。

 

 

图1 制度运作分类

 

根据图1的类型，我们可以将制度运作以及形成的制度分为三种类型，即正式的、非正式的、准正式的，其中准正式类型，是一种介乎于正式与非正式之间的类型。如果再细加分析，又可以看出，准正式的运作方式又可以分为两种子类型，变通属于其中的一种子类型。具体而言，由正式运作主体根据正式程序形成的制度为完全正式制度；由非正式主体按非正式过程形成的制度为非正式制度。诺斯所言的正式与非正式制度即分属于这两类。而由正式运作主体依靠非正式过程形成的制度，或非正式主体利用正式程序形成的制度，均为准正式制度。

根据图1的分类，我们可以看出，变通既不是一种完全正式的制度运作方式，也不是一种完全非正式的制度运作方式，而是介乎于正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。按照准正式运作方式形成的变通制度则是一种准正式制度。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式过程进行的运作。进行变通的主体都是在制度中拥有合法地位的正式机构，它们或者是地方政府，或者是政府中的有关部门，或者是延伸着政权的社会控制和管理功能的企业以及其他单位。但是它们却在执行正式制度的过程中自行改变了原制度，即非正式地进行了制度制定。正是在这一点上，变通表现出与其他的制度运作机制不同的特点。

（二）正式化程度的提升

作为准正式性制度，变通并未得到正式制度制定者的认可。如果正式制度制定者和监督执行者不了解已发生了变通，同时对该领域中活动的效果和目标实现状况是满意的，那么，变通制度安排可能在隐蔽状态下继续。不过事实上，这种情况难以长久保持，这时变通制度的正式化问题就会摆上桌面。前面讲到的乡镇企业经营范围约束边界的变通性扩大和横向联合的案例中，都存在变通制度的正式化过程。

变通制度不一定会被正式制度制定者否定。在一项正式制度安排中，通常包含着双重目标，即实行一项制度安排和通过该制度的贯彻取得某些社会成效。如果在正式制度决定者看来，变通不仅改变了原制度安排，而且社会效果很差，那么它无疑会遭到否定。

但问题的复杂性在于，制度安排的两个目标之间并非总是和谐一致的，有时会存在着冲突，特别是在正式制度制定权高度集中的条件下，冲突更是难免。面对这种冲突，决策者必须做出权衡。权衡的取向可以归为三类：第一，以严格贯彻制度安排为首要目标；第二，以取得社会成效为首要目标；第三，在两个目标之间取中，均有所得，均有所失。当正式制度制定者获得了变通的信息时，根据不同的取向，将会有不同的态度。可能的态度主要有三种：

一是制止。如果正式制度制定者以原制度安排的贯彻为首要目标，甚至不惜以社会效益的严重损失为代价，就会对变通采取这种态度。这时变通者将受到惩罚，变通过程将中断，变通制度将被明确取缔。60年代初期，某些地方的领导因在本地实行包产到组、包产到户的变通安排而受到处罚，便属这类情况。

二是容忍。如果变通的效果良好，那么当正式制度制定者是在社会效益和原制度安排之间寻求平衡时，他就会或多或少地对变通后的制度安排持容忍态度，他可能通过将变通地区或单位变为政策“试点”的办法来提高变通制度安排的正式化程度并控制范围，以防止走得太远。

三是默许与鼓励。如果正式制度制定者把社会效益目标放到极为重要的位置，那么就会对有利于这一目标实现的变通采取默许乃至鼓励的态度。对领导者来说，究竟采取默许态度还是鼓励态度，很大程度上取决于他对变通制度推广后果的不确定性的认识。当不确定性高时，暂时的默许是明智的，必要的时候，还可以纠正下级的某些做法。鼓励通常发生在领导者有意对原制度安排进行改革的时候。

以上都是就变通出现前后而言。事实上，当正式制度制定者对原制度的实施抱有尝试态度时，事前便对变通的产生有所期待。在这样的条件下，他也会对变通采取默许态度。中国在近十几年中各地变通行为的大量出现，便和正式制度制定者的尝试、默许态度有关。

变通制度的正式化常常不是通过一次性的正式制度安排来实现的，而是经过一个逐步的过程。中国自70年代末开始实行改革政策以来，正式制度决定者常常采用将变通变为试验、将变通单位变为试点的方式来提高变通的正式化程度。在中国的制度运作以及制度变革中，局部试验是一种重要的机制。其含义是：正式制度的制定者给予其他某个主体在局部管辖范围内决定制度安排的试验权，拥有试验权的主体可以在其辖区内实行与正式制度不同的制度。这种实验性制度在试验辖域内具有正式性，但从总体上看却是准正式性的。他们在经过一段试验期之后，可能为正式制度的决定者所认可，从而转变为正式制度，也可能遭到否定。试验权的获得通常要通过正式程序，但有时也可能采取为权威决定者默许的方式。

局部性试验是在正式制度的制定者对于新的制度安排缺乏明确而具体的方案，或对于新的制度实施后果缺乏明确预期的条件下采用的一种变革策略，它旨在将新的制度的不确定性后果限制在可控的范围内。同时，它也是实现制度变革过程中的一种风险分担的方式，试验者不承担全部风险责任，因为他获得了为正式制度决定者首肯的试验权；正式制度的决定者也不承担全部风险责任，因为实验的边界常常是模糊的，而他具有对试验者是否过分越轨的裁定权。这种风险分担，在某种程度上使双方都处于不败的地位上。事实上，局部性试验也是正式制度决定者和试验者之间默认的一种交易契约：为获得实验的预期收益，试验者愿意付出承担一定风险的代价，正式制度决定者则在一定范围和限度内放弃决定权。

有的变通制度虽然给某些地区、某些单位带来收益，甚至在一定时期中对总体的发展起过重要推动作用，但它们最终不会成为正式制度，乡镇企业的两本账变通就是这样。它虽然曾有力地推动了变通地区乡镇企业的资本积累，促进了乡镇企业的崛起，并通过乡镇企业的迅速发展促使整个国家的产权结构、发展道路向更有效率的方向演变，但它最终不能被承认为一种完全正式的制度。因为它将导致国家税收制度、财务监督制度的紊乱。事实上，两本账的变通制度在本质上是不可能转变为正式制度的，因为其基本特征是使正式的财务监督制度失效。

（三）变通的扩散

前面所述的变通产生的结构性基础，如正式制度制定权的高度集中、正式制度和非正式社会规范的差距、制度执行者的双重地位等，由于其存在的广泛性，因而也同时构成变通扩散的结构性基础。此外，中央政府自上而下的改革推动，传统制度约束的逐渐松动，也是变通扩散的十分重要的结构条件。由于变通既是一种制度运作的方式，也是一定社会结构条件下的制度执行者行为，因此，变通的扩散也有其行为特征。

1．示范与仿效

变通一旦在一些地区或单位取得显著成效，就会对其他地区和单位产生示范效应。其示范效应是双重的：首先是某项变通制度安排的示范效应；其次是随着具体变通制度示范效应的扩散，变通这一运作方式的示范效应也出现了。

我们已经指出，在变通决策中有两个至关重要的变量，即行为主体预计的变通成功的概率和变通者承担的风险。变通成功的示范将影响人们对这两个变量的估量。一般说来，人们预期成功的概率将会因此而提高，预期风险则会降低。这将促使那些有变通动机的主体做出变通的决策。乡镇企业在70年代初期的复苏中，无锡县的变通（即把“为农业服务”变通为“四服务”）之所以在江苏省迅速扩散，示范、仿效机制起了十分重要的作用。

 

当时的无锡乡镇企业欣欣向荣。图为1985年江阴县村办工业创千万产值百万利润座谈会留念合影。资料来源：无锡市档案史志馆。

 

在制度变革迅速发展的时期，常常一再产生变通制度安排的正式化程度提高，直至转变为正式制度安排的现象。这类现象的示范作用远大于零星的变通取得某些局部性收益所产生的示范作用。它给了有变通意图的人一个强烈的信号：变通终将得到正式承认，一时的压力不会有严重的后果。变通对他们来说，几乎变成一件只有收益而无风险的事情。这就大大加速了变通制度和变通这种运作方式的扩散。

局部试验虽然是和变通不同的一种运作机制，但是其影响常常和变通联系在一起。局部试验一旦取得成效，其示范效应便会越出原定的试验范围。此时，仿效常常会出现在未获试验权的地区。由于没有经过正式制度决定者准许，因此这种仿效表现为变通行为。事实上，局部试验常常和变通连接在一起，变通成为试验性制度安排的一种特殊的扩散方式。

2．变通竞赛及搭便车成本

有的变通制度仅对本地区、本单位范围内的资源配置产生影响，如早期一些生产队实行“包产到户”时基本上就是这样。但也有的变通所形成的制度安排不仅影响到本地区、本单位既有资源的配置，而且影响到资源的跨地区、跨单位配置——在资源流动的障碍特别是制度障碍日益减少，资源的潜在流动性提高的条件下，这种变通制度越来越普遍。这时，未实施变通制度的地区和单位便会感到压力，并产生变通的需要。此时若继续执行原制度，所获得的收益会由于其他地区或单位的竞争而下降，同时执行原制度的成本会因本地区或单位内部的不满情绪而提高，从而变通的比较利益越来越突出。

为了防止资源的外流，需要变通；为了把外面的资源吸引到本地区本单位来，还需要实行更进一步的变通。于是，一场围绕变通的竞赛便展开了。在这一竞赛中，不仅对吸引资源更有利的变通政策和制度迅速扩散，而且变通运作方式也迅速扩散开来。竞赛者纷纷在新的变通中寻找机会和出路。有的变通制度，甚至还来不及扩散便被新的变通制度所替代。

在中国近年的制度变迁中，变通竞赛是非常值得注意的一个现象。传统社会主义体制中的一些阻碍市场交易、阻碍资源流动的制度安排，在各地为了吸引投资、鼓励企业兴办、吸引商品聚集的变通竞赛中瓦解。当然，事情还有更复杂的一面：变通竞赛不仅促使来自中央计划经济体制的障碍瓦解，也使得来自地方政府的阻碍本地资源流出的制度障碍产生。变通竞赛导致的制度变迁方向有时是多维度的。

当变通还在零星发生的时候，有的制度执行者可能已经意识到变通所带来的利益，并认同变通制度。他们之所以不做出变通的决策是不愿意承担变通的风险。他们宁可等待变通制度安排转变为正式制度安排，他们希望搭便车（free rider），分享变通的利益而不付出代价。这种搭便车行为有利于原制度的稳定，而不利于变通制度的扩散。但是，搭便车者并非真的不付成本，他们要付出坐失机会的代价——这种机会只有承担风险才可能得到。当其他地方的变通影响到未变通地区的利益，当变通和不变通的利益差距越来越大的时候，希望不付成本只获收益的搭便车行为的机会成本便越来越高，拖延采取变通措施的结果是代价越来越大。于是，观望者也进入变通行列。

搭便车成本的提高，使一批非主动变通的主体接受变通制度，从而增强了变通制度扩散的强度。而扩散强度的提高，又会进一步增强变通的示范效应，推进变通仿效和变通竞赛，使搭便车成本更加提高。在变通的扩散中，各种机制之间存在着相互推动的循环积累效应。

3．变通共识

一旦为数相当多的制度运作主体意识到，变通的风险比起带来的收益微不足道，意识到在变通竞赛中落后就意味着巨大的损失，意识到在变通问题上搭便车是要付出成本的，那么，变通共识也就逐渐形成。这样一来，变通制度就演变为半公开的制度，变通就成为一种普遍化的行为方式。

在正式制度制定程序尚未改变的条件下，变通制度能否转变为一种正式的制度自然要取决于正式制度制定者的认定。不过，必须看到，变通制度的扩散程度对正式制度决定者的裁决有重要的影响。变通制度的广泛扩散，将使其转化为正式制度的可能性大为提高。一方面，这种情形使肯定性裁决更易做出，甚至到了顺水推舟承认既成事实的地步；另一方面，却使否定性裁决面临大范围的利益刚性，决策难度提高。一种广泛扩散的变通制度能否正式化，还取决于它的性质。像两本账的变通运作制度，虽然在事实上已经相当广泛地扩散，但如前所述，它在本质上是不可能成为正式制度的。即便如此，它也可能对新的正式制度产生间接的影响，比如新税制的制定，不仅要考虑原税制中税率水平，而且要考虑因两本账的存在等原因导致的实际中的税率水平。新的正式制度的制定常常要考虑这类变通制度导致的利益格局。

（四）影响正式制度制定程序的变通

就变通本身而言，是处于正式的制度制定程序之外，即某项乃至大量的变通制度转化为正式制度，也并不意味着根本性的制度制定程序的变化。甚至在某些局部对制度制定程序加以变通，也不能改变问题的实质，因为在这种情况下仍然会面临变通制度如何被正式承认的问题。

从这个角度着眼，讨价还价的制度运作方式恰与变通不同，它是涉及制度制定的正式程序的。讨价还价所导致的制度的变化，结果常常是双重的：一方面是讨价还价的内容所形成的变动；另一方面则是讨价还价这种制度形成规则本身的变化、进展和完善。也就是说，后者涉及规则和程序的变化。而变通只涉及制度安排，未改变确定制度安排的制度程序。

不过，制度变通的结果却可能影响正式的制度制定程序的变动。这是由于，变通可能导致社会利益格局和结构的变动，而新的结构将孕育新的制度制定程序。事实上，制度制定程序方面的某些变化，如在某些环节中出现的讨价还价、协商机制，正是在普通制度的扩散改变了利益结构的基础上出现的。当然，变通的结果能否影响正式的制度制定程序，如何影响，要取决于变通所推进的制度变迁的方向。可以这样说，变通对正式制度制定的影响深度，标志着变通导致的制度变迁的深度。

 

五 结论与讨论

本文试图从制度制定和制度实施交织的角度来理解制度的运作，并由此对变通这种特殊的制度运作方式进行了考察。在实施中自行改变制度是变通的一个特征，正式制度—变通制度—次级变通制度是中国内地制度运作总图景中的一个重要侧面。变通不仅是一种制度运作的方式，而且是中国近年来的制度变迁的一个重要机制。本文以中国乡镇企业发展中的某些方面作为示例，对变通概念和机制做了说明。事实上，变通在中国制度变迁中的作用远不限于乡镇企业的发展。在乡村、城市的广大领域中，它都起着重要作用。对变通的讨论，或许有助于理解中国正在进行的表面平静而内部深刻的变迁。

然而，本文仅仅是对变通所做的一项初步研究，许多问题还有待进一步讨论。比如，关于变通的制度背景问题。为什么在拥有极大控制权的体制之下，不采取正式的程序，而采取变通的方式？本文指出，正式制度制定权的高度集中和严格实施制度能力缺乏间的矛盾、正式制度和社会认可规范间的巨大差距，是变通产生的主要结构性基础。但这一问题还可以从另外的角度来加以探讨。例如，立法机构、行政机构、党组织之间特殊的结构性关系，和制度变通的产生、形成与运作之间是否存在某种联系？如果存在一定的联系，那么，变通在其中发挥着一种怎样的作用？

这个问题与本文中探讨的制度的正式和非正式性问题有关。对不同的制度结构来说，正式和非正式的含义、划分界限是不同的。在中国内地当前的体制下和西方民主制下，正式制度的含义显然有相当大的差异。那么，究竟应当怎样描述、理解中国内地当前的正式制度？在正式制度和非正式制度之间的界限随制度变迁而变化的条件下，变通运作具有怎样的含义和特点？引入非正式规范涉及文化问题。变通体现着中国改革前与改革后运作方式上的衔接，其中贯穿着一种文化的传统作用。那么，变通这种制度运作方式和中国传统的制度运作方式之间存在着怎样的关系？

变通这种制度运作机制引致某种多样化的制度运行趋势，甚至暗含着使原制度离散的倾向，那么，多样化的趋势聚合起来会产生怎样的后果？除了原制度的约束力量之外，还有什么力量会对变通导致的制度离散倾向发挥约束作用？变通制度的示范和竞争机制会起到一定的收敛作用，而这些机制起作用的条件和边界如何？在怎样的条件下，变通的多样性制度会倾向某种均衡？在怎样的条件下，会倾向于发散？这些问题涉及变通与制度变迁之间的关系。

总之，本文有关变通这种制度运作和变通机制的讨论还很粗浅，许多重要方面尚未深入，甚至可能没有理解到问题之所在，这要留待日后进一步努力了。

 

文字编辑：宋丹丹

推送编辑：王天行、毛美琦

审核：田耕

原文发表于《中国社会科学季刊》（香港），1997（21）。为方便排版和推送，部分图表有重制，个别字句有改动，段落亦重新划分。注释与参考文献从略。