编者按

韩礼涛，现任职于北京工业大学文法学部。2015-2022年就读于北京大学社会学系，获得硕士和博士学位，师从张静教授。硕士论文曾编入《北大清华人大社会学硕士论文选编（2018）》。

 

 

本文节选自韩礼涛硕士论文《票号与国家财政1862-1895》第一章前两节“咸同时期的战争与财政”、“1862年的财政变革与票号的兴起”以及第四章“白银问题与央地关系”。

 

票号与国家财政

韩礼涛

 

目录

问题与综述

一、咸同时期的财政变革与票号兴起

二、票号汇兑官款的概况与争议

三、票号与财政借款

四、白银问题与央地关系

五、分析与结论

征引文献

 

咸丰年间，在战争的压力下，清政府的财政情况出现了巨大的变化。税收来源扩展的同时，政府也不得不面对日益严重的财政调拨困难与赤字问题。1862年，京储告急，票号借势而起，开始承兑官款。新的财政局面亦随之展开。

1.咸同时期的战争与财政

清代的财政收入主要包括四大项，分别是田赋、盐课、关税和杂赋。田赋包括地税和丁银，形式是银两和实物税，占税收的大宗。盐课与关税均属商税。盐课向各地盐商征收，是一种可以转嫁给消费者的间接资源税。关税主要针对过关商品征税，依定制各关正税银数总额约在190万两白银，乾隆以后，盈余关税也要上报，每年合计约400万两。至于杂赋，“凡地丁之外取于民者，皆为杂赋”，包括各种资源税（金银矿课、芦课、鱼课等），商品税（如牲畜税、烟酒税等），乃至贡赋。除上述收入外，报效或纳捐也是重要的财政来源——乾隆至嘉庆时期的盐商报效，多达6500万两——不过此项收入并非常规收入。

 

表1：清代历朝诸项财政收入简表（单位：万两）。资料来源：《清代商税制度刍议》。

 

清代的财政开支以军饷、河工、俸禄为大项。清中期以后全国兵饷年例约2000万两，占全年财政收入的一半；官俸银及养廉银支出总数约600万两；河工、塘工支出不定，估计年均支出在400万两。

 

雍乾时期，清王朝国势趋于鼎盛，财政积储亦渐丰厚。雍正以后，户部库存银一般保持在3000万两以上，乾隆三十四年库存银甚至达到了8000万两的高位。中央以外，各省藩库存银的总计规模也从雍正初的440万两上升至乾隆时期的729万两。至嘉道时期，因国内局势不稳，军费大增，国家财政收入虽然没有太大变化，但是财政积储已经大大减少。虽然如此，国库存银也多能维持在2000万两以上。期间或有鸦片战争、户部亏空等事由，但通过皇室减少开支、政府征收传统的非常规收入（纳捐、盐课），国家财政虽时有紧张，但尚未到破产的地步。总体而言，嘉道时期，国家财政已经渐趋困窘，但农业型的财政结构尚未出现根本的转变。

咸同年间，传统的财政体制彻底破产，这主要是因为军事需求的大幅扩张。清前期也曾有大规模军事行动，乾隆十二年至二十二年间，清朝先后进行六次战役，共耗军费约1亿5000万两。嘉庆元年白莲教起义，用兵九年，耗军费约2亿两。但咸同年间的军事事件不同于以往历次用兵。首先，以太平天国运动为代表的军事动荡波及范围极大，持续时间长，军需耗费远超以往。其次，主要的军事动荡发生在经济核心区域，这一方面破坏了清廷财政收入的经济基础，另一方面又阻碍了南省北上的钱粮解运，中央财税收入大减。第三，太平天国所用兵丁主力并非传统绿营八旗，而是临时招募的勇力（如湘军），这在国家原有兵饷体系之外另开军费，更增加了财政体系的混乱和脆弱。

 

太平天国战争图绘。图片来源：Hollis Images - Harvard Library。

 

咸同年间的军费已无确数可计。依据目前可见的奏销记录，在案的军费总支出是4亿2200万余两。再加上散落或未计入的地方团练军费，彭泽益估计咸同实际的军费总支出约在8亿5000万两。这个数字远远超出了清廷的财政能力。

战争导致支出增加的同时，亦减少了财政收入。咸丰时全国田赋收入大大减少，相比嘉道时期的地丁钱粮收入下降了50%。商业萧条下，常关税亦由500万两的水平下降至200万两上下。至咸丰三年（1853）六月，户部存银仅剩22万余两。各省收不抵支，开始截留税源以济饷需。户部银库与各省藩库均空虚殆尽，奏销制度彻底崩溃。

户部臣工描述当时窘状：“臣等备员农部，多或十余年，少亦一二载，从未见窘迫情形，竟有至于今日者。若军务再不速竣，中外经费，同时告竭，臣等裕国无术，罪无可韪，而大局涣散，不堪设想。”

面对这种情况，清政府不得不打破“永不加赋”的祖制，开始寻求新的财政来源。

咸丰元年（1851）后，捐纳复开，不仅官职虚衔可以捐纳，花翎、顶戴、诰封之类的花样也开始出现，当年共收捐银111万余两。但捐输收入并不能持久，两年后户部的捐银收入就下降至67万余两。传统的临时性收入不足以弥补财政漏洞，政府便开始推动常项税收的变革。

咸丰三年，各省先后开征厘金。厘金是一种商业税，征收对象主要是盐、茶、鸦片等商品。厘金由各省自设机构征收，各地征收税率不同，一般在2%-5%之间。自设立起，厘金收入增加迅速，至1861年，各省厘金收入已高达1600万两。厘金设立后，中央对地方的财政情况渐无把握，旧式高度集权的财政管理体制逐渐瓦解。

除厘金外，海关税也开始成为财政收入的重要部分。咸丰初年，海关税额大约在400万两，至同治末期已增加至1200万两。表2展示了1849年以来清政府财政收入的变化：

 

表2：清朝赋税结构的变化（单位：万两）。资料来源：《清代田赋刍论》。

 

我们看到，相比于嘉道以前以农业收入为主的财政结构，咸同（1851-1874）以后国家税收的结构和规模都出现极大的变化。海关税、厘金、加征的各种杂税取代农业税的地位，成为财政的主要支柱——而这些商业税种在嘉道以前或者并不存在，或者居于次要地位。

同时，国家财政收支的规模也大大扩展。同治末期的年财政收入在7500万两上下，财政支出则在8000万两，相较于战争之前道光时期的财政收支规模扩大将近一倍。可见战争已经打破了传统的农业财政结构，激进扩张的工商型财政开始建立起来。

至咸丰末年，清前期财政体系的“原额主义”基本破产，地方政府的征税意愿和能力都出现了质的飞跃；另一方面，“量入为出”的财政原则也无从遵守，政府必须面对日益扩大的财政赤字问题——这两方面的转变，对于现代财政的建立至关重要。

2.1862年的财政变革与票号的兴起

在清代，地丁、杂税、漕粮等钱粮项目，一般由州县直接征收。州县征收之后，除存留本县开支外，大部分所征钱粮要解送布政使司。依清制，无论州县坐支还是本省留支，都有固定的数目规定，不能随意增加。

《清会典》规定：“制天下之经费，凡国用之出纳皆权以银，量其岁之入以定存留起运之数，春秋则报拨。各省库贮每年于春秋将实在存库银造拨册报部核明，除存留支用及饷外，余皆候部拨用。”

每年冬季，各省要上报下年全省所需官俸兵饷开销，户部根据上报情况掌握各省收支，划定各省需要解出的存银数额。各省藩库存银一般有两种流向，或者解送京师，即解京饷，或者协拨邻省，即协饷。一般而言，两广、福建收支相当，仅敷本地开支，不解不协；四川、云南、贵州、陕西、甘肃等省是不足省份，不需交解京饷，还需要他省协饷救济；江苏、浙江、江西、湖南、湖北、山东、山西、直隶等省财政富裕，一般是解京饷和协饷的主要承担者。

起运钱粮的过程有着严格的规定。各省解京饷均须融兑库平成色，依数额大小由相应官员押解进京，途中派兵保护，按路程支发运费，至京后需反复查验方收入户部库存。在清代财政体系中，此一制度至关重要，官款解送决不可假手胥吏商人。道光二十九年时，刑部尚曾因官员私自汇兑解送银两施以处罚：

“【道光二十九年】浙江试用从九品张炳钟奉委搭解内务府参斤银两，私用汇票，虽所解银两等项均无短少，究属有违定例……嗣后搭解银两，应饬库大使面同委员粘贴印花，用鞘装钉，以昭慎重。”

中央虽有此严令，地方上却开始变通执行。咸丰元年，蔚泰厚两分号有信提及官款承兑：

“至来信云收会海运经费银两之说，实在一言难尽。但去岁于今正月间，晚等即托本府钟大老爷与元和县贾太爷教与咱号揽会。伊等俱是满口应承，云及今年大委员是粮道倪大人，去年存公银两，就是从宝号会去，况今岁海运数目更多，约在二十五六万两，各委员均向藩台恳求，因目下路途甚不宁静，现有西帮二字号，结实可靠，平分数号兑去，可保无路途之虞。藩台抚台皆已允准，众人举荐咱号与日升昌，贾太爷来号已经说过，是以咱与聚锦定会过京收伊银二万两。不料大委员倪大人次日进省，来府又谈及此事，伊云，别号尚可，唯咱号不教兑会，如由咱号会去，伊定不由。故亲自到日升昌会过银七万来两，净空期五十天，下余仍教委员解去。但此海运巨款，咱号分文不能收会，不说耽误生意，未免外人耻笑。此乃已过之事，无须再论，如后手再有会去官场中或成重之项，望仁兄等务宜看事而行。”

可见此时道路不靖，票号汇兑官款已为地方督抚所承认，且票商已开始积极承兑官款。不过，票号兑解京饷真正获得中央承认的时间是在同治元年（1862）以后。

 

《清穆宗同治皇帝朝服像》 。图片来源：Wikipedia。

 

咸丰末年，捻军、太平军势力盘据在豫皖、江浙等地，东南各省北解京饷的道路受阻，无法鞘解京饷。同治元年，各省欠解京饷268万两。当时户部库存本就不多，京饷缺额下库款不济，各地军工纷纷束手。迫于形势，户部在当年十月严令各地务必按时缴齐京饷：

“或绕道行走，或由商人汇兑，或由轮船运津转解，总期妥速解到以应要需，无所用其推委。该督等久任封疆，特□重寄，当此京饷紧急之际，务宜统筹大局，激发天良，俾京师无内顾之忧，兵饷获饱腾之效。”

同治二年，陕西河南一带捻匪未平，鞘解路途不通，各省开始汇兑京饷：

“【四川】因陕省贼匪猖獗，恐沿途疏失，按照库砝兑给该委员承领，转交元丰玖号汇兑。

“【湖广】前项委解京饷，因节据陕西郧阳各路探禀，陕贼有分扰楚豫边界回窜南阳之意，诚恐道途梗阻，未便冒险轻进……在于汉镇蔚泰厚、元丰玖等票号内分别汇兑。

“【江西】正拟解饷长行，风闻河南一带捻匪不时滋扰，直隶境上复有骑马贼出没无常……交给在江省开设新泰厚记票行兑汇。”

自此，票号解兑京饷获得了清政府的承认。

 

票号数量与官款汇兑业务的发展。资料来源：《山西票号史料》。

 

图3呈现了官款汇兑业务与票号数量的关系。可以看到，1862年是一个关键性的节点。该年官款开始发交票号汇兑，同时票号的数量也开始出现了大规模的增长。短短几年间，票号的数量由1861年的14个迅速增长为24个。1862年以前，票号本以商业汇款为主营业务。1853年日升昌江西分号的汇兑款项中有74.3%均系商款，而官吏收汇仅占2.05%。但1862年之后，大笔官款注入票号，为其提供了极佳的获利条件。

官款发交汇兑，多会经历一段空期，票号便可利用这段时间差，开展借贷业务。1860年代以前，票号的营业收入主要由汇费构成，1890年代之后，票号的赢利则主要依靠放款利息。而票号放款的时间，正是在承接官款，资金大幅增加之后：

“当承平时，西帮票号皆荟萃苏垣，其分设于沪地者不过数家，资本无此时之巨，专以汇兑为交易而不放长期……自军兴后，上海商埠日盛，票号聚集愈多，而号商收存官场之银亦日富，于是稍稍放银于钱庄，此票号放款之始也。”

1862年正是票号的业务开始从汇兑向贷款拓展的节点。

 

1862年，票号开始承汇解京饷。此后，票号与政府财政运作的牵涉愈加紧密。图2反映了1862年后票号汇兑官款的情况：

 

1862-1911年各省关汇兑款项统计。资料来源：《山西票号史料》。

 

图2呈现的票号汇兑官款数额的升降，与清政府在汇兑政策上的反复有很大的关系。中央与地方对票号汇兑京饷完全不同的态度。中央官员对票号汇兑京饷大多持反对态度，而地方督抚对票号汇兑多持赞成态度。在中央与地方争论发生的同治三年（1864），同治十年（1870），光绪三年（1877），光绪十年（1884），光绪二十五年（1899）前后，票号承兑官款的数额均有较大波动。

依据表3，中央官员对反对汇兑京饷的理由相当统一，即“银贵钱贱，京中乏银”。那么，这种看法的缘由和依据究竟是什么呢？

 

表3：同光时期禁止汇兑京饷的理由。

 

1.白银与票号

票号归根结底是一个以全国白银市场为基础的金融机构。票号对财政的意义，首先要从汇兑与白银的关联去理解。

16世纪开始，美洲白银开始大量进入欧洲，金银的比价从15世纪的1：9上升到1：15。同一时期，东方的金银比价要远低于这个水平，因此西方商人“用尽一切手段用白银支付他们在东方的商品购买”。在这种情势下，同一时期的中国亦以贸易顺差的形式获得了巨额白银。

不过，相比于欧洲因贵金属大量流入导致的“物价革命”，明清两代并未出现明显、普遍的通货膨胀。依据弗兰克的看法，这是因为货币的增长量没有跟上人口和生产增长的规模，明清时期广泛的商品化消解了大量白银带来的冲击。

然而，梁方仲先生指出了这种观点的缺陷：中国的白银需求与“一条鞭法”改革后赋税货币化的情况关联紧密，白银虽然已经成为重要的市场通货，但是其流通“主要发生在政府财赋分配的领域”，带有贡赋的色彩。王业键、王满红的看法与梁方仲的观点异曲同工，两人均认为，清代的白银和制钱有着各自特定的流动范围。

事实上，正如我们在前文所见，清政府的财政运作高度依赖白银的流通。白银的调配制度，可以说是清代央地、军政关系的一个集中体现。正是在此意义上，票号的代解京饷意义深远，这意味包含着一系列政治安排和隐意的传统白银解送制度的崩溃，新的央地关系与政治社会图景，都要在此基础上加以重新理解。

彭泽益统计了咸同时期户部的存银量：

 

1851-1864年间户部存银情况。资料来源：《十九世纪后半期的中国财政与经济》。

 

户部收入主要来自全国各地解送的地丁、盐课、关税等银两，及宝泉局、宝源局铸造的铜钱，以银两为主，制钱为辅。乾隆三十七年后，户部库银常年维持在7000万两以上，嘉道两朝国势转微，道光初期户部存银仍在30000万两上下。道光末户部库银亏空，本已不再充盈，至咸丰时期战争不断，各省财政不支，多就地筹饷互相协拨，解京饷银本已不济，库存大减。复加京饷多以汇兑入京，户库所入实银极少。

图3呈现了咸同时期户部存银的情况，平均年结存银不过在200万两上下（不及道光初年库储之1/15），且此数字尚包括咸丰历年来发行的大钱、银票、宝钞，实际存银更是少的可怜。咸丰八年到同治三年，户部实际存银平均不过6万两上下，远远低于户库的账面存银数字。同治以后，库银情况并没有改观，光绪各年的库银数额也不过在500万两左右。

与库银短少相对应的，是票号汇兑对官款的占用。同治元年到光绪十九年，每年仅票号所汇之京饷就在300万两上下。票号所汇兑的京饷均非实银，而是以集散汇、收两地本地银两的方式来满足异地调运的需求。考虑到空期与垫汇的操作方式，票号汇兑京协饷的结果，是18世纪以来存留在官僚体系中的白银开始大规模的进入市场流通的环节。

 

《申報》1883年12月3日第3824号。图片来源：爱如生《申报》数据库。

 

光绪九年，《申报》刊文《论官商相维之道》，文称：“从前公项之银纵存积百十万不出库门之外，同治以后则库中现存无几，而大半皆缴付庄号……凡解京之款，无论交部库、交内府，督抚委员起解皆改现银为汇票，到京之后实银上兑或嫌不便，或银未备足，亦止以汇票交纳，几令商人掌库藏之盈虚矣。”

在1903年以前，票号经手的银两只是各省份发交的部分解京饷和协饷，中央及各省库款则未能染指。不过，同光时期户库空竭，各地库款腾空，上下白银收入近半要由票号经手解送，贡赋财政之瓦解亦可以此为标志。

白银经票号之手流入市场，这一现象有着双向的效果：一方面，白银流入导致金融资金空前丰富，市面繁盛；另一方面，政府对白银的掌控能力减弱，西方通过鸦片贸易和工业品倾销获得贸易顺差的地位之后，轻易将流入市场的白银吸纳走。同治中兴与后来的萧条，未尝不与白银流入国内市场，复流向国际市场的过程有关。

虽然白银开始大规模进入流通领域，但这些资金大多通过票号和钱庄，以商业借贷的方式在市场中隐现。在19世纪下半叶，白银整体流出的趋势未能给市场短暂的贵金属余裕以发酵的空间，商业并未得到跨越式发展的契机。在农业领域，有限的贵金属和稠密的人口显然也没有导向农业生产的货币余裕。总之，在个人货币收入普遍匮乏的时代，个人存款不可能构成金融市场的主要资金来源。

 

作为地方性的金融机构，钱庄（钱铺、银号）早于票号出现，率先垄断了地方性的兑换、发票、存款与放贷业务。票号作为后起来的金融机构，依托全国各地差异巨大的平色便可获取巨额利润，因而并无动力与钱庄竞争。不仅如此，票号还常常选择与钱庄合作，以低息贷款给钱庄（而不愿贷款给个体商人），且存款利息亦较钱庄为低（因此商人多不愿存款至票号）。这意味着，一方面，票号无法发展起针对个体商户的、广泛的存款业务；另一方面，票号也止步于白银贸易，而从未试图以发行银钱票为主业——而此两者，正是西方发行银行兴起的基础。

这样一种金融组织，虽然一度经手大量官款，却无实质政治能力可言。票号既不能像17世纪城市国家的公共银行那样发行内部债权以处理公共债务，也不可能像英格兰银行那样垄断货币的发行权力。虽然票号多与官员过从甚密，但在要害问题面前，私人关系并无太大用处。

事实上，在社会资源（主要指贵金属存量）并不丰富、地方金融业繁盛的经济情境下，票号的关键意义，毋宁是通过其汇兑的经营手段，帮助政府维持转型财政体系的正常运作。就此而言，票号既是旧体制中的新因素，又是旧体制的补丁。

2.白银调度中的央地关系

票号承纳官款，不仅仅意味着政府掌握白银的下散；票号本身运营的方式，亦改变了传统财政体系中的央地贡赋关系。财政变革下的央地张力，集中体现在中央官员与地方督抚对于票号汇兑的争议之中。

中央官员对票号承兑官款大多秉持反对态度（参见表3），其中以谢膺禧为代表。谢膺禧认为“窃维行政之要，足用为先；足用之道，京师尤重”。原本各省解京银两均有定式，上印县名、关名、年月日、匠役姓名，可以直接核查到人，因此银两平色素来有保证。但发商汇兑后，票号需要临时在京筹措银两，银两平色参杂，入库时吏役上下其手，便易致库款损耗。再者京城市面银两有限，票号收银时则“银价立昂”，长此以往，“库中视之已进百万之帑，以京中计之未进一两之银”，必会“隐虚京储”。谢膺禧的看法得到了重视，当年（1864）五月初一，便有上谕禁止各地汇兑。

后来论者也多承此看法，认为票号汇兑必致京中乏银（参见表3）。不过，黄鉴晖认为这个看法并无道理，因为市场会调解各地银根松紧，京城银价高昂，各地银两自会向京城流动。事实上，西商票号每年都要向北京调银，预为筹备各省汇兑款项：“且该西商念知每年必有银两汇京，亦必预为筹备，京都市廛贸易亦可借此周转。”

否则京城银价高涨，票号汇兑款项的收益亦会受到影响。不过，在贵金属为主要货币的时代，票号所能动用的资金与经济总量相比杯水车薪，银流汇集带来的银价短期波动自然不能避免，即便票号提前调银也无力平复。这种情况在道光时期的商业汇兑中就可见端倪。

在黄鉴晖看来，中国银价高涨的真正症结并非票号汇兑导致的短期波动，而是白银流失所致的长期银钱短缺。鸦片战争之后，中国的白银外流一直十分严重，清末的银根紧缩确实与这种情况有极大干系。但京城需索各地白银亦有根源，黄鉴晖所忽视的是白银的政治意义。

正如王业键和林满红所指出的，清代的银和铜钱有着各自不同的应用范围和空间流动范围。铜钱价值小、流通广，民间交易多赖制钱。白银重量轻、价值高，虽不便于零散交易，但适宜长途携带和财政调配。以嘉道时期银钱比价计，同样价值的银和制钱，重量比大约是1：150，这意味着铜钱的运费极高。在清代，除水运便捷地区，长程货币调运通常以银为主。相应的，各省的田赋收入多系铜钱，而中央财政收入以白银为主；各省省城军饷尚可用铜钱发放，但各州县的薪饷就必须用白银来支付。

咸同时期发生的战争大多离京城或税收富裕的省份甚远，因此军饷必以白银支付。如同治十三年陕甘战争，左军军饷无论以协饷还是户部拨款的方式给放，均以白银为主：“臣去冬自肃凯旋，仰蒙天恩敕拨库款银一百万两，户部续拨各省关有著之款又一百万两，内除收到七十余万两，划还各台局代借商款，尚不敷银二十余万两。”

因此中央押送实银的要求，固然有银价的考虑，要害却在“隐虚京储”的问题上。户部掌握的白银量减少，意味着中央对军队控制力的减弱。在谢膺禧的奏折中，京城的银价波动只是皮毛，并非要害。

黄鉴晖忽视的另一个要点，是谢膺禧奏折对银钱比价波动的解释。据谢膺禧所说：“故兵丁每月领饷时，钱铺必勒价贱买。会票到京用银时，钱铺必抬价贵售。”

正是因为钱铺渔利，才会“会票一到，银价立昂”。显然，在谢膺禧看来，汇兑虽是银价高涨的诱因，但实际操纵银钱比价的是钱铺。这种看法亦与当时人认为钱铺操弄银钱以致“利权倒持”的观点相符合。至于后来和宝、马相如、崔穆之、刘锡金的奏折，一则主题不同，多专议物价，鞭及票号，已非专论汇兑之效果；再则情势不同，此时白银外流情形更重，京师市面萧条，银钱问题已成肘腋之患，故有此议。

谢膺禧的奏折暴露出了票号的能力限度。票号虽然拥有较强的调运白银的能力，并因此可对银钱比价构成影响，但真正控制银钱比价的组织却是地方性的兑换机构。票号虽然是拥有丰厚资本，可以放贷与钱庄的“银行之银行”，可是无论贷款、存款周转或跨区调银，票号都要让利于钱庄，方能通行无碍。因而票号与钱庄实际是并立的关系，票号对钱庄的影响力有限，更谈不上对货币比价有任何实质的控制能力。

事实上，在同治到光绪初期，私铸和枯竭的财政进一步削弱了政府对货币的控制能力，分散的钱庄仅仅有能力影响地方货币比价，票号只能通过调动白银地区性的影响国内银价，在当时的情况下，这三种组织形式，均无法对白银外流的情况实现遏制。

白银枯竭后，在商业发达，信用工具盛行的地区，市场尚可以采用银钱票替代银两流通，缓解货币不足。在经贸欠发达的地区，银两解往北京后，地方经济便陷入滞拙的状态：“川省僻处边陲，山多路险，贫民亟苦，生计维艰，原无百货之懋迁，即非商贾之辐辏。而平时循环往来者，亦不过本省之财供本省之用，限于地势绝无来源。乃自上年京饷第二批起，筹解一半实银三十余万两，加以赔款，市面立形涸竭，商情万分艰窘，无从挹注，周转不灵，百物价升，商民俱困，循此以往川省断难支持。”

 

光绪25年四川省全省輿圖。图片来源：blogspot.com.

 

在传统财政体系安排中，川省的财政情况属于不足之类，尚需他省周济。同光以后，酌拨制度失效，中央开始向各省摊派解协饷银，无论财政情况，结果原本相对自洽的经济生态也被打破了。所以毫不奇怪，地方对押解实银并无好感。

3.央地政府与票号

清末酌拨制度崩溃的主要表现，即各省对解协款项集体性的敷衍。厘金开征后，中央不明各地税收实情，各省督抚也开始设法隐蔽收入，增加存留，以兴办地方新政，此即“地方财政”雏形。表2-2到2-4展示了地方督抚对汇兑的态度。与中央官员不同，地方官员通常支持汇兑，这似乎反映了中央与地方存在的对立关系。如宋惠中便认为，中央政府向南方各省汇兑京饷的妥协实因“中央政府已经无法了解各省详细的财政状况，对地方的财政控制能力转弱，仅要求地方能顺利解足饷项”。那么，是否可以认为此时地方财政具有了较强的独立性？

在票号、地方官员、中央的互动中，我们可以看到三方关系的微妙性。光绪二十五年三月二十九日，闽浙总督许应骙上奏，请续行汇兑京饷：

“闽省地瘠民贫，银钱本极缺乏，市廛贸易间俱行使银票，以期简便。其零星售物多用破碎洋银，不特纹银素不易获，即闽省所铸银元亦未能通行无滞。钱铺、当典均以银票、钱帖相辅而行，藉资周转。唯征收钱粮、盐课以及闽海关税，间有间搭五成纹银，而色甚低潮，京师断难合用。若以倾炉熔化，势必耗折过多，迭经奏咨有案。自通商以来，利多外溢，近复筹还洋款，银钱愈形短绌，司局官库早已悉索一空。而京饷洋债均须按期批解，刻不容缓，多由号商先行垫汇。若令以实银代解，号商既不愿从，而闽省素乏现银，傥辗转筹措，则解款必多迟滞，诚恐有误京饷，关系非轻。”

 

许应骙。图片来源：Wikipedia。

 

许应骙主张汇兑的理由有四，其一，闽省银钱紧缺，再抽调银两将致商贸萧瑟；其二，省内所收银两成色不足，解京则火耗过重，对地方财政是严重的负担；其三，藩库已空，解京饷多由号商先行垫汇；其四，号商不愿代解闽省实银，临时筹措恐误京饷。四条理由中，前两条明显是站在地方的角度考虑。

中央对这种迁延的态度十分不满，该折文后有朱批称：“京师根本重地，全赖各省筹解实银，以资周转。若外省各自为计，概从汇兑，必致商民交困，有误大局，著懔遵前旨，仍解实银，不准藉延。”

中央斥责了许应骙的请求，认为各省汇兑实际是“各自为计”、不顾大局，并严厉要求福建以实银押解进京。此后，就在当年七月，许应骙再次上奏：“近年库储屡空，历解京饷由商垫者居多，一改现银，即须待款，倘因此动逾期限，贻误度支，关系实非浅鲜。臣素性迂直，随时随事皆力戒因循，从不敢轻信属员扶同欺饰。唯经再三体察，该司道所请委属确情，不得不披沥上闻，冀邀鉴纳。如以臣言为不实，则大臣中之曾官闽省，及闽人之现任京秩者，乞赐垂询，当悉底蕴。倘荷圣慈优逮，准免现银起解，以节财力，而裕商民，全闽幸甚。”

在奏折中，许应骙言辞恳切，请求朝廷允许福建续行汇兑，这次他的请求得到了允许。在奏折的来往中，我们看到中央和地方微妙的关系。一方面，中央希望地方能够完全听从中央的要求，同时又对地方官员存有警惕和怀疑的态度；另一方面，地方亦有自己的考虑，并期望这些顾虑能够得到中央的谅解。

其实，自太平天国运动以来，中央财权确实出现了分散到各省的趋势，但中央始终掌握着地方官员的调动能力，因此绝难将地方视为独立的力量。虽然中央抱怨各省份解饷不免“藉词诿卸”，但应认识到，中央与地方的冲突更主要体现在双方行为逻辑的差异上。中央和地方各有其考虑，在制度松弛的情况下，地方变通执行有了更大的余地，央地官员的立场差异进而塑成了央地分歧及实质上的财权分散化。

在中央和地方的博弈中，票号发挥的作用难以定位。一方面，票号在战乱之下将各省饷银集至中央，实际上发挥了维系解京饷制度的作用；另一方面，票号汇兑又为各省拒解实银提供了理由和手段。在1862年后有关票号的争论中，我们看到，中央和地方都将票号视为一种工具，中央用票号维持解送京饷的底线，地方以汇兑维系省内的经济财政情况，双方均试图选择有利于自己的解饷方式。正是在这样的情势下，票号汇兑成为双方拉锯的一个节点。

其实不唯央地双方各有打算，票号自己也有算计。同治六年的一则材料反映了票号拖延承兑官款的情况：“有该省奏报起程，甚至迟延数月始行到京。并间有曾经交过银两之号，于伤传查询时，该号只以解官未到，不知准汇某号，无凭交纳为词，故延时日。……如此办理，以免该委员等沿途逗遛，而各号商亦不致藉词延宕。”

票号承汇各省关京协饷，起初并没有规定交款的限期，因此常常蓄意拖延。空期愈长，还款越晚，则票号获利愈丰。光绪以后，各省关开始规定交款的限期。票号迁延的行为才有所改善。

本章讨论了票号汇兑对白银流向的影响以及由此衍生的央地两方的争论问题。何汉威认为，咸同时期固然存在督抚主导的各省财政脱序的状况，但亦不应该忽视各方为财政整合作出的努力。清末的财政情况，正是在财权集、散之中，多方作用的混合结果，而票号发挥的作用多少也反映了这种矛盾的状态。

各级政府库存银减少的事实，使传统的央地实银调运的制度已经无法运行。政府与市场、国家财政与社会资金反而出现了更频繁的互动——这固然是现代财政国家的重要特征，但新旧更替之间，财政体系的转变必然带来极为复杂的影响和结果。

 

文字编辑：林上
推送编辑：谷诗洁、周芯宇

审核：范新光

本文节选节选自韩礼涛硕士论文《票号与国家财政 1862-1895》第一章前两节“咸同时期的战争与财政”、“1862年的财政变革与票号的兴起”以及第四章“白银问题与央地关系”。为方便阅读，注释与参考文献从略。